"Estoy de acuerdo con el adelanto de elecciones, pero no en este momento. Tenemos que poner muchos candados", afirmaba una convencida congresista Patricia Chirinos en una declaración a un medio de comunicación. Esto ocurría días después de que se iniciaran las protestas a nivel nacional que exigían un nuevo proceso electoral, a raíz de la destitución de Pedro Castillo por su frustrado golpe de Estado.

¿Cuáles son estos "candados" a los que se refería la parlamentaria? ¿Por qué quieren aprobarlos apresuradamente antes de que termine su gestión? Chirinos no es la única que ha pedido que se hagan cambios. Durante los debates parlamentarios, muchos de los legisladores también opinaron a favor de modificaciones a la Constitución para cambiar el sistema representativo y poner filtros supuestamente más rigurosos para postulaciones a cargos públicos.  

Convoca.pe revisó los proyectos de reformas constitucionales que están en curso en el Congreso y que buscan modificar las condiciones establecidas para las organizaciones políticas, los procesos electorales, designaciones de candidaturas e incluso la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Actualmente, coexisten un total de 79 iniciativas presentadas. Algunas están en fase de debate en comisiones y otras a la espera de ser agendadas en el pleno del Congreso. Algunas de estas propuestas terminarán convirtiéndose en la base de los anunciados “candados”.

Las 79 iniciativas forman parte de un total de 183 proyectos de reforma constitucional que han sido presentados por los parlamentarios en los 16 meses de actividad durante la vigente gestión legislativa, iniciada el 27 de julio de 2021.

La bancada que ha presentado más iniciativas respecto a proyectos de reforma política es Acción Popular con 23, seguida por Avanza País (9), los parlamentarios no agrupados (9) y Perú Libre (7).

En tanto, los parlamentarios acciopopulistas Wilson Soto (5), Darwin Espinoza, Luis Carreño (4) y Elvis Vergara Mendoza (3) de Acción Popular fueron los que presentaron más iniciativas sobre esta temática.

También los congresistas Norma Yarrow, de Avanza País, y Guido Bellido y Betssy Chávez, de Perú Democrático, presentaron 3 proyectos cada uno.

Con el acuerdo al que llegó la mayoría del Parlamento que aprobó con 93 votos, en primera votación, el adelanto de las elecciones generales para abril de 2024, los congresistas tendrán hasta julio de 2023 para impulsar y aprobar reformas a la Constitución que se apliquen a dicho proceso electoral. Los cambios que hagan influirán necesariamente en los próximos comicios para escoger a un nuevo presidente y vicepresidentes, congresistas y parlamentarios andinos.

Bicameralidad en suspenso

Entre los proyectos de reforma política, 11 son los proyectos presentados por diversas bancadas que buscan que el Poder Legislativo vuelva a ser bicameral. Es decir, que tenga una Cámara de Diputados y un Senado que sumen un total de 190 miembros.

Además de los proyectos para el retorno a la bicameralidad, durante el debate en la Comisión de Constitución, que hasta julio de 2022 era presidida por la fujimorista Patricia Juárez, también fueron adjuntados otros cinco proyectos que buscaban precisar nuevos requisitos para postular al Congreso y la reelección de parlamentarios.

No han sido pocos los intentos por recuperar la instancia del Senado por la vía de una reforma constitucional. Las iniciativas que se han presentado hasta ahora provinieron de Acción Popular (4 propuestas), Alianza para el Progreso (2), Avanza País (2) y Perú Democrático (2). El congresista no agrupado José Elías Ávalos también presentó una.

De aprobarse la iniciativa con un mínimo de 87 votos a favor en dos legislaturas distintas, el Congreso estaría conformado por 130 diputados y 60 senadores. Además, los congresistas se podrían reelegir. Foto: Congreso

Los proyectos se agruparon y la Comisión de Constitución aprobó un dictamen favorable, con el que se busca crear el Senado con un total de 60 parlamentarios con la posibilidad de ser reelegidos en el mismo cargo de manera inmediata solo por un periodo adicional. La propuesta, además, abre la puerta para que los candidatos a presidente o vicepresidente de la República puedan ser simultáneamente candidatos a senador o diputado. Un premio consuelo en caso de que no sean electos.

El proyecto fue votado y aprobado en el Pleno del Congreso el último 15 de julio de 2022 con 71 votos a favor, 45 en contra y 6 abstenciones. Sin embargo, al no lograr el respaldo necesario de los dos tercios del número legal de congresistas en dos legislaturas distintas para evitar ir al referéndum, el congresista Víctor Flores de Fuerza Popular presentó un pedido de reconsideración del voto. 

Esta aún se encuentra pendiente de votación. De no llegar a acuerdos con otras bancadas para alcanzar los 87 votos, la propuesta tendrá que ser llevada a consulta popular.

Como se recuerda, en el referéndum constitucional de diciembre de 2019, la opción de la bicameralidad fue rechazada de forma contundente por casi 14 millones de ciudadanos (el 90% de los electores) frente a 1 millón 462 mil peruanos que la respaldaron.

En tanto, el 85% de electores votó a favor de prohibir la reelección inmediata de parlamentarios frente a poco más del 14% que respaldaron la posibilidad de que estos funcionarios vuelvan a ser electos.

En el referéndum de 2018, más del 85% de ciudadanos rechazaron la reelección de congresistas y más de 90% le dijo no a la bicameralidad. Foto: Andina.

En comunicación con Convoca.pe, Percy Medina, especialista en procesos electorales y jefe de la misión peruana de Idea Internacional, advirtió que si bien la bicameralidad es una mejora en el Parlamento este sería el peor momento para plantear dicha medida, si se considera que el Perú atraviesa una crisis social y la ciudadanía podría rechazarla.

“Es un momento muy malo. Claramente la bicameralidad es una reforma que no es popular porque la gente es muy crítica con el Congreso. Si es la única reforma, junto con la reelección de congresistas, no es la mejor manera de plantearlo”, comentó Medina.

No obstante, consideró que por otro lado existe un consenso político sobre las ventajas de una bicameralidad. Si estas se exponen de forma adecuada, la opinión de la población podría volverse favorable, sostuvo. Es un reto comunicativo.

Además de las propuestas de bicameralidad y posibilidad de reelección de parlamentarios, la bancada de Acción Popular busca modificar la Constitución para que los congresistas tengan la posibilidad de renunciar voluntariamente al cargo solo con la aceptación de la mayoría simple del Pleno del Congreso. Como se sabe, el cargo hoy es irrenunciable.

Limitados

También hay siete proyectos de ley que plantean agregar en la Constitución nuevos requisitos e impedimentos para postular a cargos de elección popular: presidencia, Congreso y gobiernos subnacionales. Las bancadas que han presentado estos proyectos son Renovación Popular, Alianza para el Progreso, Perú Democrático, Integridad y Desarrollo, Acción Popular con dos proyectos, así como una iniciativa presentada por el Poder Ejecutivo durante el gobierno de Pedro Castillo. 

En el caso del proyecto de ley de Perú Democrático, cuya autora es la ex primera ministra Betssy Chávez, este busca cambiar la Carta Magna para permitir que los candidatos a las curules del Congreso cuenten con un examen psicológico y psiquiátrico.

En su exposición de motivos, Chávez indica que ya en el Estado se solicitan evaluaciones psicológicas y psicométricas para el concurso de los fiscales o para evaluar a los postulantes a miembros de la Junta Nacional de Justicia.

Betssy Chávez propone que los postulantes al Parlamento pasen por evaluaciones psicológicas. Foto: Andina

Respecto a impedimentos relacionados a la salud, la bancada de Renovación Popular a través de Jorge Montoya plantea que no puedan postular a cargos de elección popular ni ejercer la función pública las personas "drogadictas, diagnosticadas por médico del sector Salud, salvo que hayan pasado 15 años de haberse recuperado totalmente de la adicción". 

Asimismo, el congresista Roberto Chiabra de Alianza por el Progreso busca impedir la postulación y ejercicio de cargos de elección popular a los condenados con sentencia firme y ejecutoriada por los delitos de crimen organizado, corrupción de funcionarios, enriquecimiento ilítico, lavado de activos, narcotráfico, terrorismo, violencia familiar, entre otros. 

En opinión del abogado experto en derecho constitucional, Joel Campos Bernal, la propuesta que busca evitar que personas con sentencia condenatoria y ejecutoriada por delitos dolosos es un proyecto pertinente y que se enmarca dentro de la constitucionalidad.

Otra propuesta relacionada a asuntos judiciales es la del congresista de Acción Popular, Wilson Soto Palacios, que busca que no puedan postular a cargos de elección popular "las personas que hayan sido rehabilitadas al cumplimiento de la pena por la comisión de delitos dolosos".

Sin embargo, insiste en un tema que ya ha sido descartado en noviembre de 2022 por el Tribunal Constitucional. El TC señaló que el "establecer la prohibición de participar en la vida política a una persona que ha sido rehabilitada implica una vulneración al principio de presunción de inocencia y contraviene el derecho a la reincorporación del penado a la sociedad".

Campos considera que impedir postular a personas rehabilitadas luego de cumplir su condena penal colisiona con el derecho a la participación política y los lineamientos del Tribunal Constitucional.

“Por ejemplo, si alguien ha sido condenado en el pasado por delito de opinión, que es un delito doloso pero de una gravedad mínima, a la luz del proyecto [de Acción Popular] que no discrimina los tipos de delitos, no podría ser candidato. Eso afectaría el derecho a la participación política en niveles muy intensos”, precisó el constitucionalista. 

Por su parte, el también parlamentario acciopopulista Darwin Espinoza Vargas propone que quienes mantengan deudas tributarias o de cualquier tipo con el Estado, quienes no hayan pagado reparaciones civiles y los deudores alimentarios estén impedidos de postular a cargos de elección popular y de ejercer cargos de confianza en la administración pública.

Por otro lado, ser familiar o pariente de un alcalde, gobernador, parlamentario, presidente o de algún alto dirigente de un partido político también podría ser impedimento para postular a cargos de elección popular. Eso busca introducir en la Constitución, la parlamentaria Susel Paredes de la bancada Integridad y Desarrollo. Su proyecto plantea evitar lo que denomina “nepotismo electoral y reelección encubierta”.

Paredes propone incorporar en el artículo 34 de la Constitución la prohibición de postular al mismo cargo de elección popular a los parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y cónyuges de dignatarios. Así también, en el impedimento se incluirían a convivientes, uniones de hecho y progenitores de sus hijos, en caso de divorcio o separación.

De ser aprobado, el mismo impedimento recaería para los aspirantes con lazos familiares y de afinidad de los dirigentes de las organizaciones políticas. La prohibición se mantendría si el partido político participa con otra denominación o como parte de una alianza electoral.

En la actual composición del Congreso ya existen cuatro casos en los que se presenta el segundo grado de consanguinidad. Se trata de los hermanos Luis y María Cordero Jon Tay de Fuerza Popular, así como los hermanos Segundo y Grimaneza Acuña Peralta. En el caso de los Acuña, ambos son hermanos del presidente del partido Alianza para el Progreso, César Acuña Peralta, por lo que serían los más perjudicados de aprobarse la iniciativa.

Además, existe el caso de la congresista Digna Calle, que fue electa por la organización Podemos Perú. Es esposa del excongresista Arón Espinoza. También está Rosío Torres, esposa del exparlamentario Fernando Meléndez, ambos del partido Alianza para el Progreso. 

Susel Paredes busca que los familiares directos de altos dirigentes de partidos políticos no puedan postular al Congreso. De aprobarse, la familia de César Acuña sería afectada. Foto: Facebook de César Acuña

Respecto a la propuesta de la congresista Susel Paredes, el constitucionalista Joel Campos, quien también es docente de la Pontificia Universidad Católica del Perú, afirmó que no se ajusta al derecho constitucional y es una medida desproporcionada.

“El que una persona desarrolle una carrera política no puede ser impedimento para que lo haga otra persona, así sea su familiar. Finalmente, es la gente la que termina definiendo con su voto el que alguien lo represente”, apuntó.

El especialista también mencionó que la problemática que busca abordar el proyecto de que grupos políticos estén controlados por familias se podría resolver con modificaciones a la Ley de Partidos Políticos para exigir que los postulantes tengan tiempos mínimos de militancia, pero no a través de una prohibición absoluta como la que busca el proyecto de Susel Paredes. “Ni la Constitución ni los tratados de derechos humanos lo permitirían”, señaló Campos.

El fin de los movimientos regionales

Pero los proyectos de reforma política no sólo están vinculados al nivel nacional. Diez de las iniciativas presentadas buscan cambiar las condiciones electorales para los gobernadores de regiones, la vigencia de los cargos de las autoridades subnacionales e incluso la desaparición de los movimientos políticos regionales.

Pese a que en el 2015 el Congreso con una amplia mayoría de 97 parlamentarios decidió prohibir la reelección inmediata de alcaldes y gobernadores regionales, en la presente legislatura las bancadas de Fuerza Popular, Avanza País y Alianza para el Progreso presentaron un total de seis proyectos para volver a la reelección inmediata de autoridades subnacionales.

En el caso de los proyectos de reelección inmediata, estos buscan que los gobernadores y vicegobernadores regionales, así como los alcaldes y regidores municipales, puedan optar por una postulación a reelección inmediata. El argumento es que solo cuatro años de gestión es insuficiente para lograr que los proyectos de inversión pública puedan realizarse y que no permite utilizar de manera más óptima el presupuesto asignado a las municipalidades y gobiernos regionales.

Los movimientos regionales ganaron en más del 56% de las alcaldías municipales distritales y provinciales. Foto: Difusión.

Otros dos proyectos pendientes buscan la ampliación del periodo de gestión de los alcaldes y gobernadores regionales por un año más. Es decir, su mandato duraría cinco años en total. Estos proyectos fueron presentados por el congresista Alfredo Pariona de Perú Libre y Edgar Tello del Bloque Magisterial. Su argumento es que con solo un periodo de cuatro años de mandato, se genera "demora en la ejecución de los proyectos de inversión y eso repercute en la baja ejecución presupuestal o en la paralización de obras".

Por otro lado, son dos los proyectos de ley presentados por la bancada de Acción Popular que son más drásticos y proponen la eliminación de los movimientos regionales.

Los congresistas Darwin Espinoza y Wilson Soto plantean desaparecer los movimientos regionales a partir de las elecciones de 2026 y dejar solo a los partidos políticos nacionales, concentrados en la capital, la capacidad de participar en los comicios y formar gobiernos en regiones y distritos.

En la actualidad, un total de 187 movimientos regionales tienen inscripción vigente a nivel nacional y otros 12 están en proceso de inscripción, según información del Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones (JNE). 

Los resultados de las elecciones realizadas en octubre último, revelan que los movimientos regionales tienen un gran respaldo de los ciudadanos. Ganaron en más del 56% de las alcaldías municipales distritales y provinciales y obtuvieron la victoria en 14 de los 25 gobiernos regionales.

En la exposición de motivos, el congresista Darwin Espinoza afirma que los movimientos regionales son "un obstáculo para los partidos políticos" ya que esas organizaciones no tienen control político ni responsabilidad con la ciudadanía por no tener una "ideología definida". Por otro lado, Soto sostiene que las autoridades que postularon por movimientos regionales están vinculados a casos de corrupción.

No obstante, el propio Darwin Espinoza está investigado, junto a otros cinco acciopopulistas, por el presunto delito de tráfico de influencias agravado y se le señala como parte de 'Los Niños', una presunta red de corrupción parlamentaria que operó durante el gobierno de Pedro Castillo.

Acción Popular señala que los movimientos regionales están involucrados en casos de corrupción. Como se recuerda, congresistas de la lampa están investigados por el caso 'Los Niños'. Foto: Congreso.

Para Percy Medina sería contraproducente la eliminación de las organizaciones regionales. Además, indicó que existe una falsa concepción de que debido a esos movimientos regionales los partidos políticos no pueden crecer y ampliarse en distritos, provincias y departamentos fuera de Lima.

“Los partidos no han sabido desarrollar canales de comunicación y estructuras confiables para generar la confianza ciudadana”, señaló el jefe de Idea Internacional, quien también considera que las propuestas de eliminar los movimientoquien también considera que las propuestas de eliminar los movimientos no resolverían la crisis de representatividad de los partidos políticos.

¿Voto libre?

El debate sobre la obligatoriedad o no del voto, también está pendiente de debate en la Comisión de Constitución, ahora presidida por el fujimorista Hernando Guerra García. Son tres los proyectos que buscan modificar la Carta Magna para que los ciudadanos puedan o no decidir el ejercicio del derecho al voto.

Dos proyectos presentados por Jorge Flores Ancachi, de Acción Popular, y Adriana Tudela, de Avanza País, afirman en sus exposiciones de motivos que eliminar el voto obligatorio "mejorará la calidad del elector" para que sean capaces de decidir sobre la base de información adecuada y discernir los criterios primordiales. 

Sobre esas propuestas, Medina advierte que aplicar el voto facultativo podría generar efectos negativos a la democracia y a la representatividad de los cargos públicos. “Suena bien que puedas ir a votar sin amenaza de multa, pero lo que ocasionará es que la participación en los procesos electorales continúe bajando”, indicó el representante de Idea Internacional.

En efecto, recordó que en Chile la aplicación del voto facultativo o voluntario tuvo como consecuencia la disminución de la participación electoral, afectando a los sectores con menos recursos, disminuyó la participación de las mujeres y de los ciudadanos de zonas rurales.

Adriana Tudela de Avanza País y Jorge Flores Ancachi de Acción Popular buscan que se aplique el voto facultativo o voluntario en todo proceso electoral. Experto advierte riesgos para la participación electoral. Foto: Difusión

Además de ese proyecto de reforma, Acción Popular a través del congresista Elvis Vergara, busca ampliar el voto facultativo a los menores de 16 y 17 años. De esta forma, esto buscaría que los jóvenes tuvieran la misma opción al voto que los adultos mayores, pero también que puedan postular a cargos de elección popular.

"Los ciudadanos y los peruanos de dieciséis y diecisiete años de edad tiene derecho a participar en los asuntos públicos. Tienen también el derecho a ser elegidos y elegir libremente a sus representantes", indica la propuesta del acciopopulista que busca que menores de edad puedan ser miembros, por ejemplo, de concejos municipales y gobiernos regionales. 

El proyecto de Vergara también sostiene que si el Estado les reconoce a los jóvenes de 16 y 17 años la posibilidad de trabajar, emanciparse, casarse, ser responsable penalmente, tener relaciones sexuales, entre otros, también se les debe reconocer la posibilidad de elegir y ser elegidos. 

El abogado penalista Andy Carrión advirtió que, en caso se apruebe el proyecto de ley presentado por el legislador Elvis Vergara, la prohibición de postular a quienes tengan sentencias por delitos dolosos no aplicaría para la postulación de menores de 16 y 17 años. Incluso, si un menor de edad resultara electo alcalde y cometiera un acto de corrupción flagrante no podría ser procesado como delincuente, sino como un “infractor", como indica el Código del Niño y del Adolescentes. 

"Sean elegidos o no, siempre se aplicaría esa norma que indica que los menores de 18 años no son delincuentes sino infractores. Tendría que modificarse el Código Penal para reducir la edad para la aplicación de delitos", indicó el penalista.
 

La bancada de Acción Popular propone que menores de 16 y 17 años puedan tener la posibilidad de votar, pero también de postular a cargos de elección popular. Imagen: Proyecto de Ley.

Cambios a la elección del JNE

Durante la sesión del Pleno del Congreso en el que los representantes del sistema electoral exponían la posibilidad de adelantar las elecciones al 2023, el congresista fujimorista Alejandro Aguinaga preguntó al presidente del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), Jorge Luis Salas Arenas, y al jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), Piero Corvetto, si estaba dispuesto a dejar su cargo. 

“Cuando nos hablan de que se vayan todos, desde este grupo político [Fuerza Popular] también queremos saber si ellos están dispuestos a irse con nosotros”, preguntó Aguinaga al jefe del JNE, quien también es representante de la Corte Suprema en el máximo ente de justicia electoral.

Alejandro Aguinaga emplazó a renunciar al presidente del JNE en el debate del Pleno del Congreso. Foto: Difusión

Estas discusiones partieron de unas declaraciones previas de la congresista Patricia Chirinos, quien afirmó que “hay que hacer cambios en el Jurado Nacional de Elecciones, en la ONPE”. “Puede haber nuevamente un fraude”, señaló la congresista, sumándose al discurso que vienen difundiendo distintos políticos luego de la última derrota electoral del fujimorismo en junio de 2021. Lo cierto es que hasta ahora el supuesto fraude no llegó a probarse.

Asimismo, tres proyectos de ley fueron presentados para modificar el mecanismo de elección del representante de los abogados en el pleno del JNE. Como se conoce, hasta el momento ese cargo es elegido entre los inscritos en el Colegio de Abogados de Lima. Estas propuestas pretenden que el delegado del gremio legal sea elegido en elecciones entre todos los abogados inscritos a nivel nacional, no solo de la capital.

Según una encuesta del sitio web laley.pe, página especializada en la actualidad legal, hasta el 2014 se registraron 130 mil abogados colegiados que en el Perú. Del total de este número, más de 72 mil abogados están en Lima y Callao. 

Sin embargo, durante el debate de estos proyectos de ley en la Comisión de Constitución, entonces presidida por Patricia Juárez de Fuerza Popular, se agregaron dos modificaciones adicionales al dictamen: que el presidente del JNE deje de ser el representante de la Corte Suprema y que el titular del máximo ente electoral sea elegido entre sus cinco integrantes. También que no exista la posibilidad de reelección del mandato.

No obstante, durante el debate en el Pleno del Congreso, realizado en el mes de febrero, un gran número de parlamentarios advirtió que se estaba desvirtuando la intención de los proyectos de ley acumulados, que buscaba hacer más representativa y descentralizada la elección del representante de los abogados ante el JNE. Por ello, Juárez tuvo que retroceder y aceptar que el representante de la Corte Suprema continúe presidiendo el pleno del JNE.

Comisión de Constitución buscó que el presidente el JNE deje de ser el representante de la Corte Suprema. Si se hubiera aprobado Salas Arenas habría dejado el cargo. El dictamen tuvo que ser modificado. Imagen: Proyecto de ley.

Con ese ajuste, el dictamen obtuvo 117 votos a favor en la primera votación. Para que esta reforma sea totalmente aprobada, hace falta que vuelva a obtener más de 87 votos en una siguiente legislatura.

El más reciente intento de intervenir en el sistema electoral fue durante el último pleno del Congreso, en el que se aprobó en primera votación el adelanto de elecciones. El congresista Jorge Montoya de Renovación Popular condicionó el apoyo de su bancada a que en el dictamen se incluya el cese de los miembros del JNE y de los titulares de la ONPE y el RENIEC.

Aunque todavía el Congreso no tiene proyectos de reforma constitucional u otras normas que busquen modificar esas instituciones, algunos congresistas como Aguinaga y Chirinos han mostrado su crítica al funcionamiento de los organismos electorales. Sobre ello, el jefe de IDEA Internacional, Percy Medina, indicó que sería un error que el Congreso pudiese hacer cualquier tipo de reforma que elimine la autonomía del JNE.

Piero Corvetto, jefe de la ONPE también ha sido criticado por sectores políticos que afirman que existió un fraude electoral en la segunda vuelta presidencial del 2021. Foto: Andina.

"Una ventaja que tiene el origen de los miembros del JNE y la ONPE es que están desvinculados de los poderes políticos. Sería un error que el Congreso pudiese hacer cualquier tipo de reforma que elimine la autonomía del JNE", indicó Medina.

En el actual texto constitucional, el Jurado Nacional de Elecciones está conformado por representantes de cinco diferentes gremios e instituciones: la Corte Suprema, la Junta de Fiscales Supremos, las facultades de derecho de las universidades públicas, las facultades de derecho de las universidades privadas y el Colegio de Abogados de Lima.

En tanto, el jefe de la ONPE es seleccionado por un concurso público de méritos organizado por la Junta Nacional de Justicia.

Los mencionados son solo algunos de los proyectos de reforma constitucional que están en curso en el Parlamento como parte del paquete de la denominada “reforma política”. A pesar de la fragmentación y polarización que les impiden llegar al número legal de votos, aún insisten en la posibilidad de sacar adelante algunas de ellas. Mientras los congresistas continúan en estos debates, la crisis social se mantiene en las calles. La última encuesta del Instituto de Estudios Peruanos advierte que apenas el 10% de la población aprueba la gestión de este Congreso.