Explicador: ¿Qué implica que el canciller se pronuncie en contra del Acuerdo de Escazú?

Conocido era el rechazo del actual ministro de Relaciones Exteriores Miguel Ángel Rodríguez Mackay al Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, más conocido como el “Acuerdo de Escazú”. 

Durante el 2020, dedicó varias columnas de opinión sobre este tratado regional ambiental en las que se manifestaba a favor de su archivamiento, por parte de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República, del proyecto de resolución legislativa que recomendaba ratificarlo. En uno de sus textos, publicado el 18 de octubre, —dos días antes de la votación en la comisión mencionada, que finalmente decidió archivarlo— Rodríguez Mackay escribió que “el rechazo a la aprobación del Acuerdo de Escazú [traerá] la tranquilidad de los peruanos de ver en riesgo la soberanía nacional”.

Ya como titular del Ministerio de Relaciones Exteriores, Rodríguez MacKay volvió a pronunciarse de manera negativa acerca de este instrumento jurídico internacional. “El Acuerdo de Escazú en estos momentos se encuentra archivado y allí debe estar, porque no corresponde a los intereses del país”, señaló en una entrevista para RPP. 

Estas palabras han motivado una ola de indignación en ciertos sectores sociales, pues una de las principales razones por la que las organizaciones indígenas y ambientales esperaban con ansias la ratificación de este acuerdo era la obtención de justicia y de las disposiciones vinculantes para garantizar la protección de los defensores del medio ambiente amenazados.

Por lo pronto, la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), una de las organizaciones indígenas más importantes del país, convocó a un plantón para este jueves último, a la 1 p.m., frente a la sede de Cancillería. A la convocatoria asistieron ciudadanos, ciudadanas, representantes de organizaciones sociales e instituciones ambientalistas y de derechos humanos, así como ex funcionarios públicos. Los presentes exigieron la rectificación o renuncia del canciller.

Aidesep, junto con otras organizaciones indígenas, medioambientales y de derechos humanos, realizaron un plantón frente a la sede de la Cancillería. / Fuente: Instagram de Aidesep

Este pedido fue presentado como parte de un pronunciamiento firmado por Aidesep, la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), entre otras organizaciones, y por tres ex ministros del Ambiente: Ricardo Giesecke, quien estuvo presente en el plantón; Gabriel Quijandría y Manuel Pulgar Vidal.

¿Qué significa, entonces, que el ministro de Relaciones Exteriores se muestre en contra del Acuerdo de Escazú? ¿Qué de cierto hay en el argumento sobre la pérdida de soberanía jurídica que indican los detractores del tratado? ¿Cuáles son las acciones que podrían tomarse con el objetivo de volver a debatir y dar a conocer los beneficios que traería ratificar este pacto regional? Convoca Verifica conversó con dos especialistas en materia ambiental y dos representantes de los pueblos indígenas para responder estas interrogantes.

Contradicciones y falta de voluntad política

Tener una percepción negativa del Acuerdo de Escazú desde el Ejecutivo, como manifestó el canciller Rodríguez Mackay, representa una posición contradictoria a los intereses de la población y una evidente descoordinación sobre el valor de este tratado entre las diferentes carteras del Gobierno. Así lo indicó Carol Mora Paniagua, directora de Política y Gobernanza Ambiental de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), quien recordó que el actual ministro del Ambiente Modesto Montoya solicitó al Congreso, en abril, que atienda con prontitud la ratificación de este mecanismo regional. 

“[El ministro de Relaciones Exteriores] también ha presentado un notable desconocimiento sobre los atributos, las oportunidades y los beneficios que representan acuerdos de esta naturaleza. Son lamentables esas declaraciones (...). No hay una posición sólida por parte del Ejecutivo. Se está eligiendo a representantes desconectados de las necesidades de la ciudadanía y que podrían estar respondiendo a intereses particulares”, sostuvo la especialista. 

Por su parte, Carlos Quispe, especialista legal del programa “Derechos y Justicia Ambiental” de la ONG Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), resaltó que los ministros y las ministras que designa el presidente de la República, Pedro Castillo, muestran la orientación que quiere dar a su gobierno.

Durante el plantón por las declaraciones del canciller Rodríguez Mackay en contra del Acuerdo de Escazú, los ciudadanos y las organizaciones presentes hicieron público un comunicado pidiendo que se rectifique. / Fuente: Cooperacción

Es así que el hecho de que nombre a una persona opositora a "un acuerdo tan importante como el de Escazú" no solo deja mucho que desear, "sino que pinta de manera muy clara cuál es la relevancia que su gestión da a los asuntos ambientales o a temas más concretos como la oleada de violencia contra los líderes indígenas”.

Para Quispe Dávila, la política exterior del Perú no tiene un rumbo claro, pues durante el actual gobierno se han dado cambios en los diferentes ministerios que “no reflejan hacia dónde vamos”.

“Los asuntos ambientales no han sido parte de la prioridad del gobierno de Castillo. Creo que lo vimos desde la campaña electoral, los debates políticos —el Acuerdo de Escazú estuvo ausente en su plan de gobierno y durante la campaña política—, y luego con las designaciones de los titulares de la cartera del Ambiente”, añadió.

Cuando el sociólogo Héctor Béjar asumió la Cancillería, en agosto de 2021, anunció que impulsaría la ratificación del Acuerdo de Escazú. Durante la ceremonia de transmisión del cargo de Ministro de Relaciones Exteriores, Béjar dijo: “[Nos comprometemos a] promover medidas urgentes contra el cambio climático. (….) Impulsaremos el Acuerdo de Escazú”. El anuncio llenó de expectativa a los colectivos indígenas.

Asimismo, los siguientes predecesores de Rodríguez Mackay, Óscar Maúrtua y César Landa, representaban la posibilidad de volver a debatir en el Congreso la ratificación del Acuerdo de Escazú que había sido archivada. Maúrtua fue presidente de la Sociedad Peruana de Derecho Internacional, una institución que se ha pronunciado a favor de este tratado, mientras que Landa, expresidente del Tribunal Constitucional, sustentó ante el Congreso la importancia de ratificar el acuerdo, como mencionó en sus redes sociales.

La falsedad sobre la pérdida de la soberanía jurídica nacional

Uno de los argumentos más usados por el canciller Rodríguez Mackay para fundamentar su posición en contra del Acuerdo de Escazú es que este afectará la soberanía nacional. Según sus propias palabras, de ser ratificado, quedaríamos sometidos a la Corte Internacional de Justicia (CIJ) y perderíamos nuestra soberanía, ya que dejaríamos de tener “la capacidad de decidir sobre nuestra propia geografía y recursos”. Además, permitiría a las oenegés ambientalistas “azuzar a las comunidades indígenas” para que acudan a esta instancia supranacional.

Consultados sobre estos puntos, los especialistas Carol Mora y Carlos Quispe explicaron que el artículo 19 del Acuerdo de Escazú, en el que se menciona a la Corte Internacional de Justicia, hace referencia a las controversias que surjan entre dos o más países (Estados parte) respecto de la aplicación del pacto que no hayan sido resueltas por negociación u otro medio de solución. Cuando se presenta tal caso, ambas partes podrán acudir a esa instancia. 

Carol Mora aclaró que el recurrir a fueros internacionales, luego de agotar las vías internas, las mismas que no habrían lograron satisfacer las demandas de un ciudadano, es “algo que se da en el marco de otros tratados internacionales” y sucede en cualquier materia. No obstante, en el caso del Acuerdo de Escazú, se especifica que se trata de controversias entre Estados. En ese sentido, no se refiere a que, por ejemplo, una comunidad pueda ir a la Corte Internacional de Justicia y demandar al Estado peruano.

En el artículo 19 del Acuerdo de Escazú se refiere a la solución de controversias entre Estados parte. Según los especialistas consultados, no está relacionado a temas territoriales. / Fuente: Texto del Acuerdo de Escazú

De acuerdo con Carlos Quispe, el temor relacionado a la pérdida de la soberanía del Estado e, incluso, de una parte del territorio —en este caso de la Amazonía— está vinculado al recuerdo del conflicto marítimo entre Perú y Chile, que resolvió la misma Corte Internacional de Justicia de La Haya, en 2014. 

En esa línea, precisó que independientemente del Acuerdo de Escazú, Perú está sometido a la jurisdicción de esta corte, la cual “si bien resuelve disputas de conflictos territoriales y limítrofes entre países”, en el contexto del tratado ambiental los temas territoriales no están dentro de sus competencias. Específicamente, en el Acuerdo de Escazú, la CIJ cumple un rol consultivo entre los Estados parte. Esto significa que un Estado parte puede consultar sobre cómo otro Estado parte interpreta las cláusulas de Escazú. 

“El artículo 19 no se refiere a controversias limítrofes, como Perú-Colombia, Perú-Brasil o Perú-Chile, sino a controversias que están en el numeral 1 [del artículo 19], que tienen que ver con la interpretación o aplicación de los demás artículos del acuerdo o de sus disposiciones, pero ninguna está relacionada a temas territoriales entre Estados. No podemos ver una parte de este documento y darle un sentido distinto, tenemos que hacer una interpretación sistemática del texto en su integridad”, apuntó.

La implementación del Acuerdo de Escazú se guía por dos principios del derecho internacional que garantizan la soberanía de los Estados parte y el respeto a la legislación nacional. Estos son el principio de soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos naturales, es decir, cada Estado dispone sobre sus recursos y territorios; y el principio de igualdad soberana de los Estados, lo que indica que ningún Estado está por encima del otro ni puede quitarle territorio. 

El Acuerdo de Escazú se basa, de acuerdo a su artículo 3, en los principios de soberanía y de igual soberana. / Fuente: Texto del Acuerdo de Escazú

El asesor legal de DAR reiteró que es falso que un privado, es decir, una oenegé o un conglomerado de organizaciones indígenas pueda denunciar al Estado en el marco del Acuerdo de Escazú. No obstante, resaltó que hay otros medios para que, por ejemplo, las asociaciones demanden al Estado.

Por ejemplo, detalló que "primero se agota la jurisdicción interna", o sea las instancias del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional. Y si estas no satisfacen la necesidad de garantía de sus derechos, las organizaciones “pueden pasar al sistema interamericano", por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, como ya se hace, “pero en ningún caso la Corte Internacional de Justicia”.

Responden representantes de los pueblos indígenas

El Acuerdo de Escazú es una herramienta que puede apoyar de gran manera a la protección de los defensores del ambiente, porque justamente menciona y desarrolla temas como la participación ciudadana, acceso a la información y acceso a la justicia, opinó Miguel Guimaraes, vicepresidente de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep).

Para el líder indígena, este tratado ayudará a resolver los problemas y graves amenazas que enfrentan los líderes de que protegen la Amazonía de la depredación, la contaminación y las violencia del crimen organizado. Consideró que el archivamiento del acuerdo se debe a la falta de voluntad política del Gobierno y del Congreso, y que, por tanto, las organizaciones indígenas seguirán insistiendo en que se abra el debate y se ponga nuevamente en agenda la ratificación de este mecanismo.

Por otro lado, comentó sobre los vacíos y la falta de presupuesto que hay en el Mecanismo Intersectorial para la Protección de personas defensoras de derechos humanos, “el cual tampoco contó con la participación de los pueblos indígenas”.

“Por ejemplo, salió el tema de protección de la comunidad Flor de Ucayali. El gobierno debe monitorear esta zona tres veces a la semana, pero cuando nosotros vamos con la Policía, [esta] no tiene ningún tipo de recursos para entrar y cumplir con esa disposición”, cuestionó Guimaraes.

En tanto, Susy Díaz Gonzáles, abogada nativa de la etnia shipibo conibo, lamentó que hasta ahora el Perú siga sin ratificar el Acuerdo de Escazú, situación que preocupa al movimiento indígena, porque justamente este pacto "promueve la protección de los derechos de los defensores y defensoras indígenas y ambientales".

“Para nosotros, es muy importante que ese acuerdo se pueda ratificar. Podría garantizar de alguna u otra forma la protección de nuestras comunidades”, recalcó la abogada del programa de asesoría legal a pobladores indígenas de la Asociación ProPurús.

El Acuerdo de Escazú refuerza el acceso a la información, la participación ciudadana y acceso a la justicia en asuntos ambientales. Fuente: Difusión.

Díaz Gonzales que esta herramienta jurídica reforzaría el mecanismo intersectorial de protección y permitirá el acceso a la justicia de una manera mucho más rápida, así como el acceso a la información, que hoy por hoy no llega a todos los territorios amazónicos. “Acceder a información sobre los proyectos de extracción, en especial, los vinculados al petróleo, siempre es muy difícil. Lo poco que llega es [sobre] lo positivo, nunca se tiene información real. ¿Cómo las organizaciones indígenas pueden participar en el proceso de consulta previa si no tienen una información sólida y real?”, advirtió.

La abogada consideró que el gobierno está dando la espalda al movimiento indígena y que permanecerán “en la lucha” hasta que puedan lograr la ratificación del acuerdo. Sin embargo, consideró que aún falta conocer a profundidad cómo se hará efectivo el tratado de Escazú, porque no desean un mecanismo más que quede a medias en su implementación.

“Tenemos que saber cómo va a aterrizar este acuerdo una vez que sea ratificado. Se tendrá que construir directivas, lineamientos acordes a las realidades de los pueblos indígenas andinos y amazónicos”, exhortó.

El Acuerdo de Escazú, al igual que otros tratados de derechos humanos (el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales o el Convenio de Derechos Humanos), no contempla cláusulas donde se detalle cómo debe actuar un Estado. De hecho, esto ocurre porque siempre existe un margen interno de cada Estado, en el ejercicio de su soberanía, para poder implementar los tratados.

El Convenio 169 de la OIT, por ejemplo, no especifica un número de días en los que debe hacerse la consulta previa, pues eso depende del marco interno que tiene el Estado peruano para implementar este derecho. Carlos Quispe explicó que el Acuerdo de Escazú —al ser un tratado de derechos humanos— tendría rango constitucional en virtud de la Cuarta disposición final y transitoria de la Constitución. Es decir, el nivel de obligatoriedad del Estado sería mucho mayor al de cualquier norma que tiene ahora el Perú en materia de protección de los defensores.

Los tratados de derechos humanos, por la cuarta disposición final y transitoria de la Constitución, tienen rango constitucional. / Fuente: Constitución Política del Perú

Con la ratificación del Acuerdo de Escazú, el mecanismo intersectorial de protección para los defensores ambientales se verá fortalecido en la articulación con otras dependencias estatales. Además, habrá espacios internacionales de supervisión donde se informará acerca de cómo el Perú está cumpliendo los términos del tratado. 

“Y no significa que el Estado va a someter su soberanía o va a cederla, sino que se discutirán asuntos de derechos humanos. Las recomendaciones que puedan darse eventualmente, entre los Estados que ratificaron Escazú, buscará que se mejoren herramientas internas, en un contexto de violencia y pérdidas de vidas humanas, de pueblos indígenas, cuya extinción o desaparición es también a nivel cultural e implica pérdida de conocimientos, de territorios, etcétera”, aclaró Quispe Dávila.

Participación ciudadana y protección a defensores ambientales

Perú tiene un marco jurídico relativamente bueno sobre temas de participación ciudadana y de transparencia en cuanto a la información pública. No obstante, resulta innegable la brecha entre la existencia de las normas y la implementación de estos derechos, teniendo en cuenta que la mayor cantidad de conflictos en el país están asociados a asuntos socioambientales. Y estos, por su parte, están directamente ligados a temas de participación ciudadana, de transparencia, de rendición de cuentas, de redistribución de los recursos. 

El Acuerdo de Escazú, al ser un instrumento internacional y de derechos humanos, incorpora principios claves y estándares específicos sobre la forma en que ejercen los derechos de participación ciudadana, acceso a la información y la administración de justicia en temas ambientales, según señala Carol Mora. También incorpora mecanismos de cooperación interestatal para poder aprender de aquellos países que tienen mejores estándares en relación a los derechos mencionados.

De acuerdo con la experta, hay un principio en el Acuerdo de Escazú que es muy importante para el acceso a la información: el principio de no regresión. Este implica que el Estado no puede flexibilizar sus estándares respecto a un derecho y, de ser ratificado, Perú lo incorporará en su legislación nacional. "Sería un logro importante para el país. ¿Perú lo puede legislar como parte de su marco jurídico interno? Sí, pero no ha habido iniciativa de hacerlo y, obviamente, como está el escenario, nada asegura que esto pueda ocurrir por iniciativa propia. Ahí radica la necesidad de estos tratados internacionales", subrayó. 

En setiembre de 2018, quince países de Latinoamérica firmaron el Acuerdo de Escazú. / Fuente: CEPAL.

Mora recalcó que Perú podría establecer mejores estándares y un mejor orden interno, una mejor legislación desde su marco jurídico. Pero además de la falta de iniciativa, el propio gobierno, muchas veces, representa una amenaza para los estándares de democracia ambiental y, en lugar de ser un garante del derecho a la participación ciudadana, termina siendo el principal agente que flexibiliza los mecanismos.

Por tanto, tratados como los de Escazú son necesarios para tener un orden común a nivel de la región que disponga que los Estados parte tengan que mantener estándares mínimos en cuanto a estos derechos de justicia ambiental.

"De hecho cuando se intentan desarrollar proyectos de promoción de la inversión privada, de dinamizar carreteras, centrales hidroeléctricas, dinamizar la minería o la extracción de hidrocarburos en la Amazonía, uno de los primeros temas que se flexibilizan son los mecanismos de participación ciudadana. Dan plazos recortados, los mecanismos sustantivos de participación ciudadana son reemplazados por mecanismos formales cooperativos, la participación ciudadana no es intercultural", detalló.

De otro lado, si el acuerdo entrara en vigencia, demandará que el Estado tenga que desplegar recursos financieros, un marco jurídico de protección, una institucionalidad suficientemente clara para que los defensores de derechos humanos y ambientales se encuentren reconocidos, protegidos, atendidos. Y que, ante situaciones de afectación, haya una efectiva justicia ambiental.

"La situación de indefensión y la justicia tardía frente a los escenarios [amenazas, asesinatos] que ya han sido consumados, es un problema grave en el país", expresó Mora, de la SPDA.

¿El Acuerdo de Escazú está archivado definitivamente?

Finalmente, el especialista legal de DAR Carlos Quispe aseguró que la ratificación del Acuerdo de Escazú “está en la cancha del Congreso”. Aunque no ve un panorama positivo debido a la falta de voluntad política, tanto de parte del Ejecutivo como de los congresistas, reiteró que desde el Ministerio de Relaciones Exteriores se pueden realizar campañas para continuar con el debate en torno a esta herramienta jurídica.

La Cancillería podría, por ejemplo, enviar una carta a la Comisión de Relaciones Exteriores para que reconsideren la discusión sobre la ratificación de Escazú. A la fecha, todavía no se define quién presidirá este grupo parlamentario de trabajo. Sin embargo, aun hay posibilidad de que caiga en manos de la cuestionada ex presidenta del Congreso María del Carmen Alva, de Acción Popular. Para Quispe Dávila, si esto sucede, no habrá ningún avance positivo para el acuerdo.

En julio de este año, la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso ratificó el archivamiento del proyecto de ley a favor del Acuerdo de Escazú. / Fuente: Andina.

"Podemos tener al ministro de Relaciones Exteriores más progresista del mundo y que decida impulsar Escazú, pero no va a cambiar nada si dentro de esa comisión se mantiene una fuerte oposición: seguirá archivado. ¿Cómo contrarrestar eso? Ya sería una cuestión de las propias bancadas para respaldar esta iniciativa. El escenario es muy complicado, pues depende de la voluntad política de los congresistas. La sociedad civil, el Ejecutivo, el Congreso deben reconocer que Escazú es una herramienta útil, solo así podría aprobarse la ratificación", indicó.   

Carol Mora, de la SPDA, fue clara al comentar que no se trata de un archivamiento definitivo. El Acuerdo de Escazú puede ser ratificado en cualquier momento durante cualquier legislatura, pero se necesita de parlamentarios que no se escondan detrás de falsedades. Comentó que hace unas semanas los congresistas Ruth Luque y Edward Málaga se comprometieron a convocar una mesa de trabajo en la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología para volver a profundizar el análisis y el debate y plantear alguna estrategia de reagendamiento.

Sobre el acuerdo de Escazú

El 4 de marzo de 2018, en la ciudad costarricense de Escazú, los países de América Latina y el Caribe (LAC) adoptaron este tratado regional sobre los derechos de acceso a la información, participación pública y justicia en asuntos ambientales, compromisos reafirmados desde 2012 en el marco del la Conferencia de las Naciones sobre el Desarrollo Sostenible Río+20.

Sin embargo, si bien el acuerdo está abierto a los 33 países de América Latina y el Caribe, en setiembre de ese año fue suscrito por 24 de ellos, entre los que se encontraba el Perú. La firma del tratado se dio durante la gestión de la entonces ministra del Ambiente Fabiola Torres, en el gobierno de Martín Vizcarra.

Para que el Acuerdo de Escazú entrara en vigencia, al menos, 11 países de los signatarios, es decir, de los que firmaron el documento en 2018, debían ratificarlo. Con la confirmación de México, como Estado parte, en enero del 2021, se cumplió este requisito y el tratado ambiental pudo entrar en vigor. Esto ocurrió el 22 de abril de 2021, coincidiendo con el Día Internacional de la Tierra, que se celebra cada año.

A la fecha, son 13 países los que ratificaron el pacto regional. Chile se convirtió oficialmente en el último Estado parte del Acuerdo de Escazú en junio de este año, luego de que fuera la sede de la primera Conferencia de las Partes (COP1) del tratado, en abril. Pero los tres países con la mayor cantidad de asesinatos de defensores ambientales —Colombia, Brasil y Perú (solo en Perú, se ha registrado 24 defensores ambientales asesinados desde el inicio de la pandemia)— aun no lo hacen. 

En el caso de Perú, la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República archivó, en octubre de 2020, el proyecto de ratificación presentado por el gobierno de Vizcarra. Este rechazo tuvo el apoyo mayoritario del partido fujimorista Fuerza Popular. Lo mismo sucedió el 11 de julio último. El grupo de trabajo parlamentario, presidido en la legislatura anterior por Ernesto Bustamante (Fuerza Popular), archivó, una vez más, la ratificación del acuerdo.