Actualización, jueves 16 de setiembre de 2021

El pleno del Congreso de la República aprobó con 74 votos a favor, 41 en contra y 3 abstenciones, la Ley que interpreta la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y artículo 133 de la Constitución Política, por la cual se limita las opciones del Poder Ejecutivo de presentar cuestiones de confianza.

Según el texto aprobado, en su único artículo, la cuestión de confianza que puede plantear un ministro de Estado o el presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo, está referida a materias de competencia del Poder Ejecutivo relacionadas directamente con la concreción de su política general de gobierno.

En ese sentido, no se encuentran entre estas competencias, las relativas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que afecten las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos.

En la primera disposición complementaria final, el dictamen aprobado establece que la decisión adoptada por el Congreso de la República respecto a la aprobación o no de la cuestión de confianza es comunicada expresamente al Poder Ejecutivo para que surta efectos. 

La segunda disposición complementaria establece que los alcances de la presente ley no tienen consecuencias o impacto retroactivos, y rigen a partir del día siguiente de su publicación.

Actualización, martes 7 de setiembre de 2021

Esta tarde, la Comisión de Constitución aprobó el dictamen de los proyectos de Ley que establecen una interpretación de los artículos 132 y 133 de la Constitución, que se refieren a la cuestión de confianza, que es una atribución del Poder Ejecutivo.

La decisión se tomó por 12 votos a favor, 6 en contra y 1 abstención. Los congresistas de Fuerza Popular, Alianza para el Progreso, Avanza País, Acción Popular y Renovación Popular fueron los que dieron su voto a favor de la propuesta.

Por otro lado, votaron en contra los parlamentarios de Perú Libre y Juntos por el Perú. Solo la bancada de Somos Perú - Partido Morado decidió abstenerse.

El documento establece que la cuestión de confianza no puede plantearse sobre materias relativas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que afecten las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos.

Publicación original, 19 de agosto de 2021.

A solo tres semanas desde su instalación en el Congreso de la República, cuatro bancadas ya presentaron iniciativas legislativas para modificar las facultades constitucionales del Poder Ejecutivo. Los proyectos buscan limitar las condiciones para que el gobierno pueda plantear la "cuestión de confianza" al Parlamento, situación que tiene visos de inconstitucionalidad y afectaría el equilibrio de poderes, según juristas consultados.

Además, un quinto proyecto pretende implementar un formalismo de plazos que, de aprobarse tal como está planteado, paralizaría de inmediato las labores del Tribunal Constitucional y pondría en riesgo la defensa de los derechos fundamentales de los peruanos.

Crisis de confianza

Hace cerca de dos meses, los miembros del anterior Congreso complementario no lograron los votos suficientes para aprobar un proyecto de reforma constitucional que buscaba regular la "cuestión de confianza".

Como se sabe, este es un mecanismo mediante el cual el Poder Ejecutivo pide al Parlamento su confianza, sobre cualquier tema, para seguir gobernando. De ser negada la confianza, deben designarse nuevos miembros del Consejo de Ministros. Y si existe una segunda denegatoria en un mismo período de gobierno, el presidente de la República queda habilitado para disolver el Parlamento.

Según una interpretación del Tribunal Constitucional, este mecanismo puede ser usado ampliamente por el Ejecutivo.

El intento fallido del Congreso complementario, sin embargo, buscaba evitar que se aplicara este dispositivo sobre proyectos de reforma constitucional enviados por el mismo gobierno al Legislativo o sobre iniciativas referidas a las competencias exclusivas y excluyentes del Parlamento.

Ahora, cuatro bancadas en funciones vuelven a la carga con ese mismo objetivo. Estas son las de Alianza para el Progreso, Acción Popular, Avanza País y Podemos Perú.

"Ellos están seguramente [decididos] en modificarlo para garantizar la vigencia del Congreso. Nosotros, en su momento, vamos a analizarlo", señaló ayer a Convoca.pe, Hernando Cevallos, ministro de Salud, a la salida de una conferencia de prensa del Consejo de Ministros.

Cuatro bancadas buscan cambiar las condiciones del pedido de cuestión de confianza del Ejecutivo. Foto: Andina

La cuestión de confianza nunca fue tan debatida como después del 30 de septiembre de 2019, cuando el Congreso 2016-2019 decidió llevar a cabo una cuestionada elección de magistrados del Tribunal Constitucional.

Minutos antes de que ocurriera, el entonces primer ministro Salvador del Solar irrumpió en el Hemiciclo del Parlamento e interpuso una cuestión de confianza para detenerla y aprobar nuevos criterios de transparencia para la elección.

El Pleno del Congreso siguió adelante con el nombramiento de un magistrado y el entonces presidente Martín Vizcarra, interpretando un rechazo fáctico, decidió disponer el cierre del Poder Legislativo. Este acto fue luego considerado acorde a la Constitución por el Tribunal Constitucional en una sentencia emitida en enero de 2020, que declaró infundada una demanda competencial presentada por la Comisión Permanente del Congreso disuelto.

Esta vez, una de las nuevas bancadas, la de Podemos Perú, a través del congresista José Luna Gálvez, ha presentado un proyecto de Ley de Reforma Constitucional para modificar el artículo 133 de la Constitución respecto a esta facultad. Se trata de una alternativa similar a la que no fue aprobada por el Congreso complementario. 

José Luna Gálvez de Podemos Perú presentó una propuesta para reformar la Constitución respecto a la cuestión de confianza.

La propuesta de Luna Galvez también intenta cerrarle la puerta al gobierno de Pedro Castillo para presentar cuestiones de confianza "sobre iniciativas legislativas que no pueda observar", como la elección del Tribunal Constitucional o del defensor del Pueblo. También busca evitar que las propuestas de referéndum sean materia de confianza, justo cuando el partido de gobierno Perú Libre considera la consulta popular como una de sus vías para convocar a una Asamblea Constituyente.

No obstante, para una reforma constitucional como esta es necesario que el proyecto alcance 87 votos a favor, los dos tercios del Parlamento, número que en esta legislatura sería muy difícil de alcanzar por la conformación de las bancadas.

Por ello, otros tres grupos parlamentarios han presentado iniciativas para interpretar la cuestión de confianza a través de leyes ordinarias, que solo necesitarían una "mayoría simple" de 66 votos. Las bancadas de Acción Popular, Avanza País y Alianza para el Progreso impulsan sus propios planteamientos de "interpretación auténtica" de los artículos 132 y 133 de la Constitución, referidos al uso de este dispositivo constitucional.

Si bien las propuestas difieren en algunos matices, en la práctica persiguen el mismo objetivo que el proyecto de Podemos Perú. Además, en todas las propuestas se propone explícitamente que el Ejecutivo no pueda plantear la cuestión de confianza para la aprobación de reformas constitucionales. 

En el caso de Acción Popular, el proponente es el congresista Luis Ángel Aragón Carreño. En Alianza para el Progreso la iniciativa proviene de los despachos de los congresistas Héctor Acuña Peralta y Lady Camones Soriano. Por el lado de Avanza País, fue Adriana Tudela Gutiérrez quien presentó el proyecto.

En la propuesta de la bancada acciopopulista se busca además evitar que el presidente del Consejo de Ministros plantee el mecanismo de confianza sobre cualquier proyecto de ley que tenga origen en el Congreso, hasta después de haberse culminado su proceso de debate y votación, así como respecto a la promulgación de una norma por insistencia. 

La bancada de Alianza para el Progreso, así como otras tres bancadas, buscarán una interpretación auténtica del artículo constitucional sobre la cuestión de confianza.

Consultado por Convoca.pe, el constitucionalista Luciano López sostiene que estos tres proyectos de ley interpretativos tienen problemas de constitucionalidad, porque ese tipo de modificaciones a la cuestión de confianza deben pasar por una reforma constitucional. Afirma que la reforma constitucional es la única fórmula posible para cambiarla.

El jurista además señala que, para que exista el equilibrio de poderes, no se puede fortalecer a un poder en desmedro de otro. “Se estaría desdibujando aún más el modelo presidencial peruano", explica.

Por su parte, Juan Carlos Ruiz, experto constitucionalista del Instituto de Defensa Legal (IDL), advierte que los proyectos que buscan reformar o interpretar la cuestión de confianza son inconstitucionales por el fondo. Según Ruiz, tratarían de modificar el modelo de gobierno presidencialista que mantiene la Constitución, y la separación y equilibrio de poderes.

El abogado de IDL indica que ya el Tribunal Constitucional en un fallo del 2018 ha expresado de manera categórica “que, lo concerniente a la separación de poderes y al régimen político diseñado por la Constitución, es un límite para su reforma por ser parte de una especie de 'núcleo duro', conformado por aquellos valores y principios básicos que dan identidad a nuestro texto constitucional”.

Días contados

Otra de las iniciativas parlamentarias presentadas en las primeras semanas del nuevo Congreso podría interferir en las labores del Tribunal Constitucional. Esta fue presentada por la bancada de Renovación Popular y propone declarar vacantes los cargos de los magistrados de este colegiado al culminar el plazo reglamentario de cinco años de sus designaciones. Ni un día más.

Para ello, el partido ultraconservador busca modificar los artículos 9 y 10 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. También exigiría que el presidente del órgano de interpretación de la Constitución avise al presidente del Congreso sobre la expiración del plazo de designación de los magistrados con el fin de solicitarle el inicio de la elección de sus nuevos integrantes.

En la actualidad, el artículo 10 de la citada Ley ya dispone que el titular del tribunal avise al Parlamento antes de los seis meses previos al vencimiento de los nombramientos. A la fecha, los miembros del TC que ya cumplieron el plazo legal de permanencia en ese cargo son seis de los siete en funciones: Marianella Ledesma, Eloy Espinosa-Saldaña, Manuel Miranda, Carlos Ramos Núñez, José Luis Sardón y Ernesto Blume.

El constitucionalista Luciano López señala que la propuesta de Renovación Popular es inconstitucional pues no pasaría el principio de razonabilidad al ser una medida totalmente "no idónea" e "innecesaria". Según el constitucionalista, “pretende dejar descabezado al máximo intérprete de la Constitución” hasta que el Congreso logre nombrar a los reemplazantes de los seis magistrados que tienen el plazo vencido.

Para López, es “lamentable” esta iniciativa legislativa pues el colegiado quedaría inoperativo hasta que nombren a sus reemplazantes, lo que causaría que no cumpla con su función fundamental de control constitucional de las normas y, sobre todo, con la protección de los derechos fundamentales de las personas.

El especialista añade que el problema de fondo es que desde la caída del fujimorato, los partidos políticos no han trabajado en cambiar la Constitución para modificar la forma de elección de los miembros del Tribunal Constitucional. El actual procedimiento coloca a los candidatos a magistrados en una situación de constante presión política, además de que podría postularse a personas que no tengan las competencias adecuadas.

En opinión del constitucionalista, la Junta Nacional de Justicia (JNJ) debería seleccionar a los postulantes idóneos y el Congreso realizar la elección final. Asimismo, debería ampliarse el número de integrantes. En América Latina, estos organismos tienen entre nueve y 16 integrantes.

De los siete magistrados del TC, solo José Luis Sardón de Taboada tiene el mandato vigente. Foto: Tribunal Constitucional

Respecto a los efectos que tendría la aplicación de una norma que deje al Tribunal Constitucional sin los integrantes que indica el reglamento, fuentes de esta entidad indicaron a Convoca.pe que alrededor de 1500 casos constitucionales quedarían paralizados. Además, se sumarían otras decenas de casos que ingresan diariamente a la institución y que no podrían ser atendidos ni admitidos por los magistrados mientras se escojan a los reemplazantes.

Sobre la carga procesal del TC, el abogado experto en derechos humanos, Juan Carlos Ruiz, afirmó que "la propuesta de Renovación Popular viola el derecho humano fundamental del acceso a la justicia" porque paralizarían y caerían los procesos iniciados y en etapa de debate.

“El TC es el órgano de protección de derechos fundamentales, como en los casos de detenciones arbitrarias, y es de última instancia. Ya tiene un problema de carga procesal, de embalsamiento. ¿Encima de eso el congreso le va a decir que dejen de trabajar?”, cuestiona el abogado del IDL.

Ayer, en una conferencia de prensa de la presidencia del Consejo de Ministros, ante una consulta de Convoca.pe sobre las iniciativas legislativas, Hernando Cevallos, ministro de Salud, respondió que "el Ejecutivo es muy respetuoso de las atribuciones que tiene el Congreso".

"Lo único [que podemos hacer] es emitir una opinión sobre la necesidad de no utilizar los espacios de poder para golpear todo lo que 'no me parece'. Creo que debe prevalecer el espiritu democrático en el Congreso. Después se verá si esto es constitucional o no", puntualizó.