Explicador: ¿Es necesario aprobar el regreso a la bicameralidad en el Congreso?

A puertas de terminar la primera legislatura del Parlamento, las decisiones del Poder Legislativo se toman contra el tiempo. Después de que el jueves 7 se suspendiera el debate para admitir o no el proyecto de ley de reforma constitucional que busca restituir la bicameralidad en el Congreso de la República, el martes 12 el Pleno reanudó la discusión. 

La iniciativa legislativa, propuesta este año por Betssy Chávez, parlamentaria de la bancada Perú Democrático y ex ministra de Trabajo y Promoción del Empleo, despierta muchas observaciones en distintos especialistas consultados por este medio periodístico. 

Luego de casi cuatro años desde que, en un referéndum nacional, más de 13 millones de peruanos rechazara la reforma para regresar a la instalación de dos cámaras, el Congreso vuelve a proponer esta fórmula parlamentaria.

El 9 de diciembre del 2018, 13 millones 949 mil 831 ciudadanas y ciudadanos rechazaron la reforma constitucional para retornar a la bicameralidad en el Congreso. Foto: Diario El Peruano.

¿Cuán importante es retornar a la bicameralidad con esta propuesta legislativa?

En conversación con Convoca Verifica, el politólogo Martín Tanaka indicó que, si bien el regreso a la bicameralidad es un tema muy importante que hace un tiempo viene dando vueltas, este Congreso está decidiendo dicha reforma constitucional apresuradamente y sin el debate que merece. 

“No es solamente: ‘Ah, pasamos de una a dos cámaras’ (...). Hay que definir qué puede hacer cada cámara, cómo se relacionan las dos cámaras. Cómo se relacionan las dos cámaras con el Poder Ejecutivo. Hay que definir cómo se eligen las dos cámaras. Y así muchas cosas más”, comentó. 

Por su parte, la presidenta de la Asociación Civil Transparencia y politóloga Adriana Urrutia consideró que el Legislativo busca la implementación de esta reforma ante la ausencia de un sistema parlamentario que garantice una mejor representación de la población nacional en el Congreso.

En este escenario, en opinión del abogado constitucionalista Alejandro Rospigliosi, aunque se trata de una reforma fundamental, esta no solo depende de la cantidad de cámaras, sino de la calidad de personas que representarán a la ciudadanía como diputados y senadores. 

Los especialistas coinciden en que, actualmente, en el Congreso existe un nivel de subrepresentación para una ciudadanía de más de 33 millones. Foto: Congreso de la República.

Además, el especialista precisó que se necesitan 87 votos en cada una de las dos legislaturas, o 66 votos en alguna de ellas más un referéndum para poder dar luz verde al proyecto. 

“Creo que la buena voluntad puede chocar con la realidad. Y la realidad es que son 130 congresistas atomizados, fragmentados en una diáspora de 13 bancadas. Así que va a ser muy difícil llegar a 87 votos”, agregó. 

Por otro lado, la abogada constitucionalista Milagros Revilla sostuvo a Convoca.pe que, pese a que el retorno a la bicameralidad es crucial, no es este proyecto de ley el mejor instrumento para reincorporarla.

“Hay un nivel de subrepresentación en el Estado peruano, tanto en la única cámara que tenemos como también se ve en el proyecto. En esa iniciativa legislativa esto no se soluciona”, expuso.

¿Qué observaciones existen en este proyecto de ley? 

Según José Cevasco, ex oficial mayor del Congreso, el proyecto de ley que busca reformar más de 50 artículos de la Constitución Política para retornar a la bicameralidad en el Congreso no solo establece requisitos profesionales para elegir a los integrantes del Senado, también las dos cámaras tendrán distintas funciones que les permitirán legislar la una frente a la otra. 

“Los proyectos de ley, una vez aprobados por una cámara, van a ser revisados por la otra cámara. Eso es básicamente lo más importante del proyecto”, afirmó. 

Sin embargo, Adriana Urrutia, de la Asociación Civil Transparencia, reconoce que, de acuerdo con el pronunciamiento de dicha organización, el documento contempla cosas poco claras como la figura de “infracción de la Constitución” (mencionada en la modificación del artículo 99), la cual no se especifica en ninguna parte. 

“En ese sentido, una figura como esa podría enmascarar situaciones de control de un poder sobre otro. Por eso es peligroso extender la aplicación a instituciones que componen el sistema electoral porque, efectivamente, una de las cosas que se requiere es que estas instituciones tengan autonomía. Y entonces, figuras como esas podrían afectar esa autonomía”, explicó.  

Además, la politóloga observa que, con la designación del Contralor General de la República por parte del Senado (de agregarse el artículo 102-A), la autógrafa de ley entregará al Poder Legislativo más atribuciones que el Ejecutivo.

“Ahí había varios elementos que debían ser discutidos porque se estaba confiriendo varios poderes al Senado, que no contribuyen a mecanismos de peso y contrapeso (entre poderes del Estado y cámaras)”, puntualizó.

Patricia Juárez (Fuerza Popular) preside la Comisión de Constitución y Reglamento del Legislativo y apoya la aprobación del proyecto de ley para regresar a la bicameralidad. Foto: Congreso de la República.

Para la constitucionalista Milagros Revilla uno de los problemas principales que existen con el proyecto de ley N° 2231 es que se atribuye a la Cámara de Diputados la función de acusar a los miembros de la Junta Nacional de Justicia, al presidente del Banco Central de Reserva, al superintendente de Banca y Seguros, cuando estos son “órganos autónomos constitucionales”. 

Asimismo, la docente universitaria señaló que la Constitución no tiene por qué determinar el número de los miembros de las cámaras debido a que esto está íntima y directamente relacionado con el porcentaje de representación del pueblo. 

“Eso debería estar en una ley intraconstitucional, una ley que puede dar el mismo Congreso, pero que no debe estar al nivel constitucional porque (...) no solucionamos ningún problema”, dijo.

De acuerdo con el politólogo Tanaka, la iniciativa parlamentaria —que cuenta con el apoyo de Patricia Juárez, presidenta de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso— apareció de pronto, sin cuidado en los detalles y con la falta de un debate suficiente. 

“Se genera la impresión de que el objetivo del Congreso es implementar y sacar adelante la bicameralidad, pero desde una lógica de fortalecerse mucho frente al Poder Ejecutivo”, cuestionó. 

¿Todo proyecto de ley implica un costo?

Para el también analista político José Cevasco, el proyecto de ley de retorno a la bicameralidad no generará gastos adicionales porque ambas cámaras contarán con una redistribución del actual presupuesto del Congreso. “Es decir, en cuanto al número de empleados y remuneraciones que reciban los parlamentarios saldrá todo del mismo presupuesto. Entiendo que se va a reestructurar el gasto interno”, respondió. 

No obstante, la constitucionalista Milagros Revilla considera que, en la exposición de motivos para la aprobación de todo proyecto de ley se debe justificar el análisis de costo-beneficio. Según la especialista, es una falacia afirmar que esta reforma constitucional no le costará al Estado porque, como es comprensible, la aplicación de toda modificación o normativa es cuantificable económicamente.

“El análisis costo beneficio de todo proyecto de ley significa que tienes que demostrar que con la modificación, con el proyecto tú vas a obtener más beneficios que costos. Y no solamente monetarios, sino el costo que implica el cambio, que también acarreará toda la infraestructura y otros cambios. Además, todos los peruanos pagamos la silla del representante en el Congreso, entonces, todo cuesta”, enfatizó.