Entre 2002 y 2016, un grupo de empresarios se repartió los contratos de construcción, rehabilitación y mantenimiento de una buena parte del mapa de carreteras del Perú. Algunas veces, organizaban cónclaves en hoteles. Otras, se ponían de acuerdo con un e-mail. Pero el Club de la Construcción, como fue bautizado este cartel de altos ejecutivos y compañías de infraestructura, siempre supo hacer lo necesario para que sus miembros ganaran, con la complicidad de cabilderos y funcionarios corruptos, la adjudicación de al menos 112 contratos de obras viales a nivel nacional. El monto amasado supera los 13 mil millones de soles.

El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia (Indecopi) ha sancionado el último 15 de noviembre, por “práctica colusoria horizontal”, a 33 empresas y 26 ejecutivos con multas por un total de 2,756 millones de soles. Es un monto sin precedentes. Si bien los sancionados aún pueden apelar sus respectivas multas, la abultada cifra responde a una lógica disuasiva, según Jesús Espinoza, secretario técnico de la Comisión de Defensa de la Libre Competencia del organismo estatal.

“La multa debe ser superior al beneficio que se va a obtener por la práctica anticompetitiva. Y no solo consideramos el monto del beneficio obtenido, sino otra variable que es la probabilidad de detección”, explica Espinoza a Convoca.pe.

¿Pero cuánto daño económico generó el Club de la Construcción? Indecopi ha hecho un estimado de cuánto dinero pagó el Estado peruano más allá de lo usual, al comparar los promedios de las obras adjudicadas antes de que funcionara el cartel y mientras operó. El monto acumulado que se estima que generó la colusión, al proponer siempre ofertas más caras que antes, fue de 1,318 millones de soles. "Es una transferencia de dinero, de lo que el Estado pagó de más y que ha entrado en los bolsillos de las constructoras”, explica el funcionario.

Sin embargo, esa no es toda la cuantificación del perjuicio ocasionado. Estos fondos que terminaron en las compañías coludidas pudieron haber sido invertido en colegios, hospitales, equipamientos y contrataciones en general, que generen bienestar en la población. “Ese es un tema que tiene que ponderar el Poder Judicial, pero ya hemos hecho un gran esfuerzo y ya tenemos esta estimación [inicial de S/ 1,318 millones], que es parte del daño”, explica Espinoza.

En 2017, el Indecopi inició las visitas de inspección inopinadas a las compañías  del cartel y descubrió que dejaron muchos registros de sus prácticas anticompetitivas. La entidad estatal incautó contratos, acuerdos, correos electrónicos, datos financieros y luego consiguió confesiones de los ejecutivos que prefirieron reconocer su conducta en vez de alargar la inevitable sanción. No obstante, la evidencia más obscena es la que salta de la estadística de las licitaciones, donde se confirma cómo la falsa competencia infló los precios.

Un análisis de datos del propio Indecopi, efectuado sobre las ofertas ganadoras de las obras viales, revela los cambios abruptos de comportamiento al inicio y fin de las operaciones del cartel. Por ejemplo, en las convocatorias entre agosto y octubre de 2002,  cuando las compañías todavía competían entre ellas, las ofertas ganadoras representaban, en promedio, el 90% del monto base propuesto por el Estado. O sea, tendían a mejorarlo.

Mientras las compañías competían por ganar las obras, las ofertas promediaban el 90% del monto base propuesto por el Estado. Cuando empezaron a coludirse, el promedio subió de pronto al 100,6%.

Entonces llegó noviembre de 2002, el mes en que empezó a funcionar el cartel. De pronto, el promedio de las ofertas ganadoras se elevó en más de 10 puntos porcentuales. La media alcanzó el 100,61% de los valores referenciales.

“Cuando las empresas se ‘cartelizan’, se reparten las obras pero además pactan con qué monto va a ganar la oferta elegida. O sea, los privados renuncian a competir, [pero] simulan competir”, comenta Espinoza. Esto genera que las ofertas se encarezcan y las compañías ya no intenten mejorar el valor propuesto por el Estado, sino que incluso le hagan pagar por encima de lo que ya había presupuestado.

En las postrimerías del cartel, en diciembre de 2016, las ofertas ganadoras de las licitaciones ya promediaban el 107,8% de los montos referenciales. Cuando se desactivó, las ofertas cayeron de súbito otra vez al 90%.

El final de esta organización infractora coincide con las primeras revelaciones que Odebrecht, que formaba parte del cartel, hizo al Departamento de Justicia de los Estados Unidos sobre las coimas que pagó por Latinoamérica.

Las últimas obras que se adjudicó el cartel ya promediaban el 107,8% de los valores referenciales fijados.

Competentes

La inauguración del cartel ocurrió la mañana del martes 12 de noviembre de 2002, en una reunión convocada por la constructora peruana Cosapi, en un salón del Hotel Golf Los Inkas, en el distrito limeño de Surco. Al menos 16 compañías nacionales estuvieron representadas en ese primer encuentro.

Dos días después de la reunión, el Club de la Construcción tomó su primera obra: la rehabilitación de un tramo de la carretera Catac - Chavín - San Marcos - Huari, en Áncash. Un consorcio formado por Cosapi —la organizadora de ese primer encuentro— y Translei (del grupo portugués Mota-Engil) se adjudicó la obra que tenía un valor referencial de S/ 58,7 millones. La oferta con la que ganaron equivalía al 98% de ese monto, muy por encima del promedio de 90% que era usual hasta entonces.

La primera reunión ocurrió el 12 de noviembre de 2002.

El debutante cartel estuvo muy activo por la cantidad de obras que se convocaban. Antes de que acabara noviembre, las compañías coludidas presentaron ofertas para otras cuatro licitaciones de carreteras.

“Nosotros hemos identificado que en noviembre de 2002 hay esta alza en los valores de las ofertas. ¿A qué correspondería esto?”, le preguntó un funcionario de la Secretaría Técnica de Indecopi a Fernando Camet, gerente general de JJC Contratistas Generales, en un interrogatorio el 9 de septiembre de 2019. “Correspondería a que conversamos de tal forma que no hubiera competencia para que los precios mejoraran”, reconoció Camet.

De hecho, la entidad estatal ha determinado que las 16 compañías que asistieron a la primera reunión del Hotel Golf Los Inkas empezaron a presentar ofertas más elevadas a partir de ese mes.

En la primera reunión del cartel participaron estas 16 empresas. Después de esa fecha (línea vertical en cada cuadro), todas presentaron ofertas por encima del promedio anterior de 90%.

Por 14 años, las constructoras del cartel representaron la farsa de una “libre competencia”. En cada licitación estatal participaron con varias propuestas infladas para allanar el camino de la ganadora, cuya victoria ya estaba pactada de antemano. Varios correos incautados por Indecopi dan cuenta de las coordinaciones que se hicieron para alterar el libre comportamiento del mercado.

Por ejemplo, el 27 de noviembre de 2002 —a solo dos semanas de la primera reunión de Golf Los Inkas— se debían presentar las ofertas para ganar la obra de rehabilitación y mejoramiento de 74 kilómetros de la carretera Olmos - Corral Quemado, en Lambayeque. El ganador fue un consorcio integrado por ICCGSA y Constructora Upacá, quienes presentaron una oferta que resultó victoriosa equivalente al 102.8% del valor referencial.

Pero antes de presentar sus sobres, la mañana de ese mismo día, el representante de ICCGSA, Fernando Castillo Dibós, insólitamente dejó un recado telefónico para Ernesto Tejada, presidente de la empresa Obrainsa, una de sus supuestas competidoras, que terminó presentando una oferta en esa licitación que sería descalificada. Castillo pidió que lo contactara a la brevedad.

En el correo también se pide llamar al funcionario Walter Vicente Montes del MTC, que entonces era asesor de Provías Departamental.

La urgencia de Castillo quedó grabada en un e-mail, que junto con otros medios de prueba, ha generado en Indecopi la convicción de que este era otro de los 112 procesos concertados sin verdadera competencia.

Otros correos posteriores son más explícitos al graficar cómo se burló el principio de la libre competencia.

“Así es el business, doc (...)”, escribía Efraín García Polo, gerente comercial de San Martín Contratistas Generales, a su gerente legal, en octubre de 2013. “Es correcto que Johesa [Constructores] va a participar y para asegurar la terna se habló con otras 2 empresas para que presenten oferta y eliminar el riesgo de que se declare ‘proceso vacío’ por falta de postores (...)”, comunicaba.

"Así es el business", explicaba Efraín García Polo, de San Martín Contratistas Generales.

Por otro lado, Freddy Conza, jefe de licitaciones de Johesa, le escribía a una colega de San Martín respecto a otra licitación, en octubre de 2015: “Medalit, de acuerdo con mis cálculos, necesitamos que la oferta económica del que quede en segundo lugar se encuentre a una distancia de por lo menos S/ 1’710,000”.

Funcionario de Johesa coordinaba que la segunda mejor oferta sea 1,7 millones más cara.

Por turnos

Al comienzo, si bien los montos de las obras eran más bajos, también es cierto que variaban bastante. ¿Cómo hacían para decidir quiénes serían los ganadores de cada licitación, con un criterio de equidad entre las coludidas?

Marco Aranda, el ex gerente comercial de Cosapi, lo explicó en su confesión ante Indecopi. “Lo que pasa es que nadie podía, me acuerdo, tomar una obra absolutamente más grande respecto de otra. Entonces se estableció una especie de límites o valores a los cuales uno podía aspirar”, explicaba Aranda.

“Como en esos tiempos las obras eran de 20 y 30 millones de soles, se estableció que una empresa podía tomar entre 20 y 30 millones de soles. Si [las obras] eran superiores, muy superiores a esa [suma], entonces tenían que presentarse con otra que también tenga interés y afinidad con una determinada empresa”, comentaba Aranda.

El orden de prelación se decidía entre las compañías del cartel con turno pendiente.

Así, cada compañía tenía derecho a un “turno”, por ese monto, en cada “vuelta”. “La idea era que (...) cada uno tomara un turno o medio turno o menor turno, si era una empresa de menor tamaño. Y (...) al haber tomado cada uno ya su turno, pasábamos a la segunda vuelta, por eso se denominaba ‘vuelta’. Se trataba de que todos en la primera vuelta tomaran [una obra], todos en la segunda vuelta tomaran y así sucesivamente”, consignó Fernando Camet en su manifestación.

“Cuando ya se había completado que todos habían tomado su turno, entonces se pasaba a la siguiente vuelta”, añadía.

Acabados los turnos de una vuelta, se fijaban nuevos turnos con sumas cada vez mayores. Al club se le podía “pedir” una obra para desarrollarla, por el monto que le correspondía a su turno, pero también era posible solicitar una infraestructura más cuantiosa, en consorcio, sumando el “turno” de otra empresa que quisiera participar.

Sin embargo, las normas esto no se cumplían a rajatabla. De acuerdo con las declaraciones de Camet, “siempre había discusiones largas, argumentadas, y había que pelearse para tomar un turno”.

El abogado Waldo Borda, jefe de investigaciones de alta complejidad de Indecopi, indica que el cartel también tenía un sistema para decidir a quién asignar una obra codiciada por varios. Lo llamaban “prelación”. “Cuando dos empresas o dos grupos pedían una obra, definían quién utilizó por primera vez su derecho o si era la tercera vez. La que utilizaba por primera vez tenía más preferencia”, explica Borda.

De hecho, las comunicaciones internas de Graña y Montero (hoy Aenza) confirman que estos derechos a reclamar cada “turno” eran acordados de manera presencial.

“Hernando, los temas que se discutirán la siguiente semana serán orden de prelación, representantes (...), sistema de asignación”, informaba Nicolay Castillo, entonces gerente comercial de Graña y Montero, a Hernando Graña Acuña, alto directivo de la constructora. La mencionada reunión sería en un hotel y contaría con la presencia de unos 30 representantes de compañías.

Borda anota que los montos de cada turno fueron incrementándose con el tiempo. Empezaron en un rango de 20 a 30 millones de soles, luego pasaron a 50-60 millones, después a 60-80 millones y por último alcanzaron los 120 millones de soles por compañía.

La prelación era acordada por los miembros del cartel.

Esta situación respondía a que los montos de los contratos también crecieron a ritmo rampante. Mientras que en el 2002 la obra convocada con mayor monto referencial ascendía a S/ 58 millones de soles, en el 2012 los contratos más altos fueron de S/ 505 millones, S/ 488 millones y S/381 millones.

En el transcurso, también se sumaron al Club de la Construcción nuevas compañías, hasta totalizar los 33 grupos económicos ahora sancionados. Las que se incorporaron fueron, sobre todo, las constructoras extranjeras, pues al inicio tenían prohibiciones regulatorias para participar en las licitaciones. Fue el caso de las gigantes brasileñas Odebrecht, Camargo Correa, Queiroz Galvao y Andrade Gutiérrez, por ejemplo.

“Leonardo, ¿tú conoces esta carretera? Satipo Mazamari dv. Pangoa Puerto Ocopa de S/ 281 millones”, consultaba Jaime Juraszek, de Queiroz Galvao, en un correo copiado a varios colegas de su compañía. “Sí, Jaime, esa es una carretera en la selva. Hasta ahora solo ICCGSA la pidió”, le respondía Leonardo Guimaraes, el gerente comercial. En efecto, la carretera la terminó ganando un consorcio en el que ICCGSA controló el 68,5%.

Correo interno de Queiroz Galvao: "Hasta ahora solo ICGSA la pidió".

Por otro lado, el apelativo Club de la Construcción no provino ni de la inventiva policial ni de la imaginación de los medios de prensa. Los propios miembros del cartel se reconocían como parte de un selecto grupo de empresas coludidas para defraudar las licitaciones públicas, al que llamaban “el club”.

En un correo interno de San Martín Contratistas Generales de febrero de 2013, Julián Siucho, actual presidente del directorio, coordinaba con su gerente comercial cómo comportarse en una reunión que tendrían al día siguiente con los “Heiss” y hablaba del “club”. En realidad, por fonética, se entiende que los “Heiss” serían los miembros de la familia Heighes, vinculada a Johesa Constructores.

La gramática castellana tampoco era una prioridad para Siucho. “Efra, mañana con los heiss que cual es el tenor de la agenda les confirmas q Yo participaba? [sic]”, tecleó el empresario.

Se reunirían en la cafetería San Antonio de Chacarilla, en Surco, a las 8:30 am para conversar sobre la obra de la carretera San Marcos - Cajabamba.  “Ok, q ellos hablen y q nos cuenten, hablemos lo menos posible ya despues respondemos. Entiendo q ellos tambien deben tener su manejo en el club [sic]”, concluía Siucho en un segundo correo.

San Martín Contratistas Generales coordina una conversación con Johesa sobre la carretera San Marcos - Cajabamba.

Sin embargo, en el club, las cosas a veces no salían como uno quería. Es el caso, por ejemplo, de una licitación de una obra en Punta Bombón, Arequipa, que a la empresa española OHL, que debía ganarla, se le fue de las manos.

“Como te imaginarás, ¡los españoles están furiosos por la descalificación (...)! Nos la hicieron, ¿no? A ver cuándo conversamos sobre este tema y sobre Ayacucho 4. Cuanto antes, mejor. Las cosas se están poniendo feas por España”, escribía María Victoria Tizón, ejecutiva de OHL, a Marco Aranda, de Cosapi.

“Todo está bien. Imponderables suceden. Lo que les dijimos se mantiene incólume”, contestaba Aranda.

En las oficinas españolas de OHL no había mucha tolerancia.

Por cierto, para la española OHL esta no es la primera vez que la sancionan por coludirse por repartirse obras. En agosto de este año, en España, la Comisión Nacional de Mercados y Competencia de ese país la multó con 3 millones de euros por haber formado parte de un cartel para conseguir obras de infraestructura vial. Otras 11 compañías también estuvieron involucradas.

Castigadas

Las 33 empresas sancionadas han recibido multas por 2,749 millones de soles. La lista de castigadas la lidera ICCGSA, que ahora tendrá una deuda administrativa con Indecopi por S/ 339.9 millones de soles. Obrainsa es la segunda en la tabla, con una multa de S/ 320.3 millones, y CASA es la tercera, con S/ 239.8 millones.

¿Esto implica que quebrarán? “Es una situación que escapa a nuestro ámbito. El principio es que quien comete una infracción debe hacerse responsable de las consecuencias de sus actos. Si en este caso, se han cometido prácticas anticompetitivas a sabiendas de que se está vulnerando la ley, coincidirás conmigo en que la multa tiene que ser superior al beneficio que obtuvieron”, comenta Espinoza.

De acuerdo con la normativa de Indecopi, las sanciones impuestas no pueden ser mayores al 12% de los ingresos anuales. Algunas compañías presentaron sus estados financieros cuando Indecopi lo solicitó, lo que ha impactado en la reducción de la sanción. Otras, no lo hicieron y por eso sus multas son tan abultadas, calculadas considerando solo el beneficio que obtuvieron y no su actual situación económica. Sin embargo, de presentar esta documentación, sus deudas aún podrían reducirse.

Las multas totales superan los 2 mil 700 millones de soles.

¿Qué posibilidad hay de que Indecopi en verdad cobre estas exorbitantes multas? Las constructoras aún tienen el derecho a apelar la decisión de primera instancia. Y aún cuando se agote la vía administrativa, pueden ir al Poder Judicial. No obstante, Espinoza anota que si ya hubiese un pronunciamiento de segunda instancia en Indecopi (que aún no lo hay), las normas obligan a que el infractor le presente al organismo una carta fianza antes de acudir a algún juzgado, para evitar que la multa se convierta en incobrable.

A Odebrecht, la empresa que hasta hoy ha llevado el rol protagónico del caso Lava Jato en Perú y que entró a formar parte del Club de la Construcción en 2004, se le impuso una sanción de S/ 111.5 millones. La constructora brasileña, hoy renombrada Novonor, intentó excluirse de la investigación de Indecopi alegando que ya había firmado un acuerdo de colaboración eficaz con el Ministerio Público peruano, respecto a las sanciones y los alcances de las indagaciones. Su solicitud no fue estimada en este sentido.

Por otro lado, la primera instancia de Indecopi también ha sancionado a 26 ejecutivos que participaron en estas prácticas contra la libre competencia, cuya suma total de sanciones asciende a S/ 6.7 millones. De ellos, 11 han sido penalizados con la multa máxima de 100 Unidades Impositivas Tributarias, equivalentes en 2021 a S/ 440 mil soles.

Dos ejecutivos no aparecen en la lista de sancionados en esta resolución, pues aceptaron la práctica anticompetitiva, firmaron un acuerdo de terminación anticipada, pagaron su multa y brindaron su testimonio: Hernando Graña Acuña, de Graña y Montero, y Norma Zeppilli, de Mota-Engil. Además, la empresa Mota-Engil hizo lo mismo, razón por la que tampoco figura en la lista final de sancionadas consignada en la resolución de más de 2,600 páginas del organismo fiscalizador.