El Congreso ha demostrado este 2024 que el impacto ambiental de sus leyes es tan negativo como su descrédito, que alcanza un 94%. El gobierno de Dina Boluarte promulgó el 27 de diciembre la prórroga del Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo) hasta mediados del 2025, consumando así la última norma del Congreso que favorece a los intereses de la minería ilegal. Antes, el Pleno ya había aprobado otros proyectos que debilitan los controles sobre el uso irregular de explosivos, que en marzo de 2024 encendieron las alarmas de la Contraloría y de otros organismos de control. 

El panorama en 2025 no es más halagüeño en lo que a regulación de la minería se refiere. Entre las bombas de tiempo dejadas por este Congreso, figuran iniciativas para flexibilizar la figura del “minero artesanal” o endurecer las condiciones en las que pueden ser decomisados bienes, algo que puede afectar a los operativos de interdicción contra la minería ilegal. 

Convoca analiza en este informe 44 iniciativas parlamentarias presentadas el año 2024 sobre la minería en Perú, 31 de las cuales permanecen en debate en comisiones para su análisis. 

El colofón del Reinfo

La ampliación del Reinfo hasta el 30 de junio de 2025, con posibilidad de prórroga por 6 meses más, fue el colofón de una legislatura marcada por el debilitamiento de la fiscalización minera.  Esta ampliación, pese a que de los 84,349 mineros inscritos en el Reinfo a nivel nacional, solo 18,488 cuentan con permisos vigentes, es menor a la que promovían otros proyectos de ley (7462/2023-CR, 8899/2024-CR, 9259/2024-CR, 9294/2024-CR, 9393/2024-CR, 9554/2024-CR y 9597/2024-CR).

Por ejemplo, el proyecto impulsado por Segundo Quiroz, del Bloque Magisterial de Concertación Nacional, buscaba una ampliación más extensa, hasta el 31 de diciembre de 2027. En el mismo sentido, el proyecto presentado por el congresista Silvio Gutiérrez, del Bloque Magisterial de Concentración Nacional, planteaba extender el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) hasta el 31 de diciembre de 2026. Lo mismo la iniciativa parlamentaria del congresista José Luna, de Podemos Perú, que coincidía en proponer una ampliación hasta diciembre de 2026.

Otras dos iniciativas en ese sentido son las de Wilson Quispe, de Juntos por el Perú - Voces del Pueblo, que planteaba una ampliación más significativa, de 24 meses; mientras que el proyecto presentado por Carlos Zeballos, congresista no agrupado, buscaba extender el Reinfo por un periodo más corto, de 10 meses.
Finalmente, el gobierno de Dina Boluarte ha recogido estas propuestas y sin observar el dictamen aprobado por el Congreso, ha dado el paso hacia una mayor informalidad en el sector minero, en un país donde la minería ilegal mueve más dinero que el narcotráfico.

Aarón Quiñón, investigador del Centro de Estudios sobre Minería y Sostenibilidad (CEMS), expresó su escepticismo sobre la reciente ampliación del plazo de formalización dentro del Reinfo, señalando que "la realidad es más compleja que solamente extender plazos".

Durante su intervención en el programa Convoca en Vivo el pasado 5 de diciembre, sostuvo que hasta ahora esta estrategia no ha demostrado ser efectiva y advirtió que las discusiones fundamentales para mejorar la formalización minera no se resolverán en el mediano plazo. “Hay espacios burocráticos que debemos mejorar, hay presupuestos que debemos incrementar y sobre todo generar una visión compartida entre lo que debería ser la minería artesanal en pequeña escala formal del país", declaró Quiñón.

Como ejemplo, cita que el presupuesto para la formalización minera en 2025 se ha reducido de 25 a 15 millones de soles. Una cifra a todas luces insuficiente para formalizar a más de 20.000 mineros, un propósito anunciado por el nuevo ministro de Energía y Minas, Jorge Luis Montero. 
 

Cambios normativos debilitan controles sobre explosivos 

El Congreso peruano aprobó una serie de proyectos de ley en marzo de 2024 que debilitan los controles establecidos contra la minería ilegal y el uso irregular de explosivos. Uno de los proyectos más polémicos fue el presentado por el congresista Darwin Espinoza, de Acción Popular, el 13 de marzo y publicado tan solo una semana después en el Diario Oficial El Peruano. 

Esta iniciativa derogó la Primera Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1607, que modifica la Ley 30077 Contra el Crimen Organizado. En términos simples, esta derogatoria redujo las facultades de la Policía Nacional del Perú para actuar frente a la tenencia ilegal de explosivos, especialmente en casos relacionados con mineros suspendidos en el Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo). La medida fue duramente criticada por la Contraloría, que advirtió que su implementación podría favorecer actividades ilícitas vinculadas a la minería informal.

Por su parte, el proyecto propuesto por Kelly Portalatino, de Perú Libre, el 24 de enero de 2024, también acumulado al dictamen promulgado en marzo, reforzó la intención de derogar el Decreto Legislativo 1607. Según Portalatino, este decreto, que establecía medidas para prevenir la tenencia ilegal de explosivos en actividades mineras, debía eliminarse porque restringía las actividades de los pequeños mineros.
En esencia, la propuesta abrió la puerta para una regulación más laxa en la adquisición y manejo de artefactos explosivos, generando preocupaciones sobre un potencial aumento en el tráfico ilegal de estos materiales.

César Ipenza, abogado especializado en materia ambiental, se refirió a esta modificatoria en la última edición de Convoca en Vivo, el pasado jueves 26 de diciembre. Al respecto, indicó que esta era fruto de intereses particulares en el seno del Congreso.

"La modificatoria de la Ley Contra el Crimen Organizado ha dejado también limitaciones para la lucha contra la criminalidad organizada que desarrolla actividades vinculadas a la minería ilegal, al tráfico de vida silvestre y a temas vinculados a la tala ilegal, que son delitos cada vez más complejos que demandan herramientas que solo la Ley Contra el Crimen Organizado nos puede dar", dijo el abogado a Convoca.pe. 

Otro proyecto, presentado por Roberto Kamiche, de Cambio Democrático - Juntos Por el Perú, también contribuyó a flexibilizar los controles sobre los mineros registrados en el Reinfo. Promulgado el 20 de marzo junto con el proyecto de Espinoza, esta ley impidió que los mineros inscritos fueran dados de baja del Reinfo por no presentar, en un plazo de 90 días, su contrato de explotación o cesión debidamente inscrito en registros públicos, como lo exigía previamente la normativa. 

A pesar de su título: “Ley que protege a los peruanos dedicados a la minería de pequeña escala en la lucha contra el crimen organizado”, la iniciativa poco abordó las medidas efectivas contra este delito, enfocándose más en la eliminación de sanciones administrativas.
 

Proyectos pendientes debilitan incautaciones y flexibilizan más las normas

El Ejecutivo intentó avanzar con una propuesta integral para regular la pequeña minería y la minería artesanal mediante el PL 09555/2024-PE, conocido como Ley MAPE, presentado el 21 de noviembre de 2024. Este proyecto buscaba crear zonas especiales de libre disponibilidad, donde las concesiones otorgadas a pequeños productores mineros y mineros artesanales serían intransferibles, además de delimitar áreas exclusivas para la minería artesanal, asignadas por el Ingemmet por un plazo máximo de tres años. 

Sin embargo, el proyecto desató críticas y fue una de las razones que llevaron a la censura del entonces ministro de Energía y Minas, Rómulo Mucho, ya que este fue presentado a menos de 4 semanas de que termine la primera legislatura, el 15 de diciembre pasado. Congresistas como Arturo Alegría (Fuerza Popular) y Guido Bellido (Podemos Perú) señalaron su incompetencia, argumentando que la propuesta llegó demasiado tarde para debatirse efectivamente.

Otra iniciativa en discusión es el PL 09627/2024-CR, presentado por José Arriola, de Podemos Perú, que introduce la figura del "minero ancestral" o "minero tradicional". Este término se refiere a personas "oriundas del lugar a explotar" que practican la minería como un "emprendimiento". Aunque la propuesta busca reconocer una categoría que podría proteger formas de minería comunitaria, plantea interrogantes sobre su implementación y supervisión.

El PL 9527/2024-CR, a cargo de Américo Gonza, de Perú Libre, aboga directamente por la derogatoria del Decreto Legislativo N° 1293, que dio origen al Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo). No obstante, el proyecto no propone una alternativa al sistema actual, dejando en el aire cómo se gestionaría la minería artesanal y de pequeña escala en ausencia del Reinfo.

Por su parte, Waldemar Cerrón, también de Perú Libre, presentó el PL 8342/2023-CR, que propone modificar 11 artículos y una disposición complementaria del Decreto Legislativo 1106. En particular, busca cambios significativos al artículo 9, que regula la incautación y decomiso de bienes ilícitos. Cerrón plantea que el decomiso sólo sea posible cuando se demuestre objetivamente la ilicitud de los bienes o mediante una sentencia condenatoria definitiva, una medida que podría dificultar los procesos legales contra actividades ilícitas vinculadas a la minería ilegal.

Finalmente, el presidente del Congreso, Eduardo Salhuana, de Alianza Para el Progreso, presentó el PL 6903/2023-CR, que busca fomentar la adquisición de oro de pequeña minería y minería artesanal por parte del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). La propuesta modifica la Ley Orgánica del BCRP para permitir la compra de este oro con el objetivo de incrementar las reservas internacionales y estabilizar la moneda. Aunque presenta un enfoque innovador, el proyecto genera preocupaciones sobre los mecanismos de control para garantizar que el oro adquirido tenga un origen legal y trazable.

Sobre este último punto, el de la trazabilidad, tal y como Convoca también abordó en el reportaje “El negocio oscuro de las plantas del oro que mueven millones en el sur del Perú”, todavía hace falta ejercer mejores controles, Aarón Quiñón explica que es necesario centrarse en esa discusión, ya que el lavado del oro ocurre en el proceso de comercialización, así como también, sugiere poner un mayor énfasis a las plantas de beneficio, que son las que procesan el mineral y lo convierten en lingotes de oro.

"También hay que poner en el centro de la discusión la comercialización,  el punto de la cadena de valor en el que las plantas de beneficio tienen un rol fundamental. Y no hay todavía una legislación clara y directa sobre cómo fiscalizar estas plantas, donde ocurre principalmente el lavado de oro. Ellos se encargan de ver el origen del oro, de comprobar la trazabilidad y si los proveedores tienen un Reinfo", explicó. 

Las bancadas detrás de las propuestas legislativas en minería

El Bloque Magisterial de Concertación Nacional lidera la lista de bancadas con mayor actividad legislativa en temas de minería durante este año, presentando un total de 11 proyectos de ley. De estas iniciativas, dos lograron ser aprobadas por el Congreso, mientras que las nueve restantes aún permanecen en debate en la Comisión de Energía y Minas. Este grupo parlamentario ha apostado por extender los plazos del Reinfo y promover nuevas disposiciones para la formalización minera.

Perú Libre ocupa el segundo lugar, con 7 proyectos presentados. De estos, 6 están aún en comisión, y uno, impulsado por la congresista Kelly Portalatino, fue integrado al Proyecto de Ley aprobado el 20 de marzo de 2024, de autoría de Darwin Espinoza (Acción Popular). Esta controvertida norma eliminó facultades de la Policía Nacional del Perú para actuar contra la tenencia ilegal de explosivos, en particular en casos relacionados con mineros suspendidos en el Reinfo..

En el tercer puesto se encuentra Acción Popular, con 6 proyectos registrados. Entre ellos destaca el ya promulgado proyecto de Darwin Espinoza, publicado en el Diario Oficial El Peruano en marzo, y otro del mismo congresista, agrupado en el dictamen que finalmente se convirtió en ley el 27 de diciembre de 2024. Los cuatro proyectos restantes de esta bancada siguen en discusión en la Comisión de Energía y Minas.