Mientras en los alrededores de los campamentos mineros crece la desconfianza, al interior de las operaciones de decenas de estas compañías, existe otra disputa de fondo: obtener la máxima rentabilidad económica o proteger el medio ambiente. En esta nueva entrega de la serie “Excesos sin castigo”, Convoca encontró en cientos de páginas de resoluciones de sanción del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) que aquellas empresas que excedieron de manera reiterada los parámetros legalmente permitidos de minerales en efluentes arrojados a ríos y suelos, tuvieron la misma multa fija y que, a pesar de ello, llevaron más de la mitad de estos procesos al Poder Judicial para evitar pagar al Estado.  Hace tres semanas, OEFA reinició el cobro de las multas judicializadas sin medidas cautelares, pero el gremio minero consideró que este hecho atropellaba la Constitución y espantaba las inversiones. Lo que nadie dijo es que durante casi quince años ha sido más fácil para las empresas enfrentar una multa fija por infracciones ambientales, entrampadas en la mayoría de casos en los juzgados, que mejorar procesos productivos que eviten el potencial impacto al medio ambiente y la salud de los pobladores.

Desde una computadora en Lima, sobrevolamos 175 kilómetros hacia el centro del Perú hasta aterrizar con varios clicks al campamento minero Cerro de Pasco de la empresa Volcan. Como el mejor piloto, el ingeniero de minas Roger Rodríguez comanda Google Maps y nos ubica en el tajo “Raúl Rojas” que mide más de un millón de metros cuadrados, casi la tercera parte del Central Park de Nueva York, uno de los parques más grandes del mundo. Luego recorremos el depósito de desechos mineros de Volcan, un gran contenedor de relaves rojizo y verdoso. Alrededor, se observan desde lo alto pequeñas casas como si trataran de piezas de una maqueta gris. Son las viviendas de los pobladores de los distritos de Simón Bolívar, Chaupimarca y Yanacancha, quienes han convivido con la explotación minera desde la década del 50.

El viaje de imágenes satelitales guiado por este ingeniero a quien llamamos Roger Rodríguez por seguridad, nos permitió recorrer el enclave minero más importante de la empresa que registra el mayor número de multas en el país por arrojar excesos de minerales en suelos, ríos y lagunas y que, además, lo hace de manera reiterada. Volcan cometió esta falta, que es la más repetida en la gran minería, en 48 de los 60 procesos sancionadores abiertos en el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) hasta diciembre de 2014. Las infracciones fueron detectadas en un promedio de cada dos meses y medio en supervisiones realizadas a lo largo de cuatro años, entre 2006 y 2010.

El tajo "Raul Rojas" de Cerro de Pasco es explotado desde hace más de 100 años. Fuente: Flickr.com

La repetición fue a todo nivel. Solo en el campamento minero Cerro de Pasco, los límites permitidos por ley fueron rebasados 16 veces. Estas faltas se repitieron entre dos y tres oportunidades en siete puntos de control de descargas de efluentes, de acuerdo con un registro elaborado por Convoca que analizó los excesos por punto de monitoreo y tipo de mineral de todos los procesos sancionadores. 

Para darnos una idea, en la resolución de sanción 019-2013 impuesta a Volcan, se encontraron excesos en la concentración de minerales en cuatro de los puntos de monitoreo de los efluentes de la mina Cerro de Pasco. En el punto E-5A se halló niveles de exceso que superaron en más de 149 mil por ciento el límite permitido en hierro (dos miligramos por litro), y también en el parámetro de zinc (3 miligramos por litro de agua) que fue rebasado en 12 mil por ciento. (Ver infografía).

Dar click  para ampliar

Este comportamiento reincidente no agravó la sanción. El registro de infracciones ambientales de OEFA hasta diciembre de 2014, mostró que en todos los casos en que se estableció una multa por exceso de límites máximos permisibles, siempre fue de 50 UIT (67 mil dólares) como figura en más de 300 resoluciones de la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos (DFSAI).

Si se compara esta multa fija de la gran minería con lo que sucede con el negocio del dueño de una bodega, las diferencias son rotundas. Si el propietario de esta tienda no entrega boletas a sus clientes recibe como castigo de Sunat, entidad recaudadora de impuestos en el Perú, el cierre de su negocio por tres días. Si reitera la misma falta, el cierre del local será por cinco días. A la tercera, el cierre se prolonga por diez días. 

La repetición de la falta se sanciona con pérdidas económicas para este pequeño comerciante, mientras que decenas de compañías mineras que facturan millones de dólares han sido multadas con una tarifa plana desde hace casi quince añosen aplicación de la resolución ministerial 353-2000. Esta norma fue aprobada por el Ministerio de Energía y Minas cuando fiscalizaba a las mineras al mismo tiempo que promovía la inversión de las compañías.

La resolución consideraba un rango de 50 a 600 UIT para sancionar el exceso en las descargas de efluentes mineros pero al no estar reglamentada, OEFA siempre impuso el menor valor del rango de la multa. En marzo de 2013, el organismo regulador aprobó una nueva metodología para calcular las sanciones de las faltas ambientales, que consideraba el incremento en 20 por ciento de los montos calculados por infracciones reincidentes.

Ocho meses más tarde, en noviembre de 2013, el Consejo Directivo de OEFA fijó una nueva escala de sanciones para límites máximos permisibles mediante la resolución Nº 045-2013, que estableció las multas según los porcentajes excedidos. Si una empresa supera los parámetros hasta en 10 por ciento, con esta norma se le debe imponer  una multa que varía entre 3 y 300 UIT, equivalentes a 3 mil 900 y 397 mil dólares, respectivamente. Si la infractora supera en 200 por ciento el límite exigido, la multa varía de 55 UIT a 5 mil 500 UIT (más de 7 millones de dólares).

Pero nada de esto se ha aplicado. En la práctica, no existe ningún caso en el registro de sanciones de OEFA en el que se haya sancionado a una compañía minera con el incremento de una multa por reincidencia o una multa mayor según el grado de exceso de efluentes mineros arrojados a ríos, lagunas y suelos. 

En un correo electrónico del 5 de junio, OEFA respondió a Convoca que la ley del procedimiento administrativo establece que debe aplicarse “las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento” en que la empresa cometió la falta, salvo que las normas posteriores “le sean favorables”. Todos los procesos sancionadores registrados hasta marzo de 2015 fueron de infracciones cometidas antes de que entrara en vigencia la nueva escala de multas en enero del año pasado.

Con esta explicación se podría pensar que desde 2014 en adelante se aplicará multas más severas a las empresas infractoras. Pero no será así, al menos no con los últimos cambios legales. La ley Nº 30230 de julio de 2014, que sus críticos llamaron “Paquetazo ambiental”, reemplazó las multas en primera instancia por medidas correctivas y las redujo a un 50 por ciento en el caso de las apelaciones ante el tribunal, como un incentivo para promover la inversión minera impulsado desde el Ministerio de Economía y Finanzas.  

La cuestionada norma puso como excepciones las faltas por reincidencia, las que generen un daño real a la vida y salud de las personas y las actividades que no cuenten con un instrumento de gestión ambiental. Sin embargo, a casi un año de la aprobación de la ley 30230 no existe ningún caso en el registro de infracciones en el que se haya incrementado la multa a una minera por reincidencia o nivel de exceso en los límites máximos permisibles.

El mismo incentivo para la promoción de la inversión es el que hoy reclama el gremio minero, desde que a inicios de junio OEFA empezó a exigir a las empresas, que congelaron sus multas en los juzgados, que presenten sus medidas cautelares como único recurso para dejar de pagar hasta que se apruebe una sentencia firme. El organismo regulador empezó a aplicar la ley 30321 que le permitía cobrar las multas entrampadas en el Poder Judicial como parte de la creación del Fondo de Contingencia de Remediación Ambiental.

A setiembre de 2014, el 55 por ciento de las multas impuestas con la tarifa plana fueron llevadas por las empresas a los juzgados con la ayuda de estudios de abogados (Ver "Defensa Corporativa y Estatal") para congelar su cobro a pesar que se trataban de faltas muy graves.Convoca reveló en el reportaje “El círculo minero de la infracción” que esto representaba más de 35 millones de dólares en multas. En el fondo, lo que está en juego es dinero.  

Multa versus inversión

Los costos para mejorar los procesos de producción en un campamento minero sobrepasan usualmente el valor de las multas. Cuando las operaciones mineras exceden de manera reiterada los límites permitidos de los efluentes como sucede con decenas de empresas mineras, se debe evaluar la construcción de una nueva planta de tratamiento de agua que demanda una inversión que oscila entre los 500 mil y los 10 millones de dólares, un monto que supera abismalmente los 67 mil dólares (50 UIT) de la tarifa plana, aseguraron diversos ingenieros ambientales consultados.

A lo largo de esta investigación, las autoridades de OEFA han reiterado que su institución está priorizando la prevención antes que la sanción económica por reincidencia con el propósito de que las empresas implementen medidas correctivas que protejan el medio ambiente y favorezcan a las poblaciones locales. Sin embargo, Convoca identificó que el organismo regulador aplicó la nueva metodología del cálculo de la multa en dos casos, uno de Volcan y otro de Morococha, en el que mide el potencial “daño generado por la empresa” y recomienda medidas correctivas que resultan insuficientes para que la compañía deje de incurrir en la misma falta, de acuerdo con la evaluación de los ingenieros entrevistados.

En el caso de Volcan, en la resolución de sanción Nº 242-2014 de abril del año pasado, OEFA identificó 19 infracciones “graves y muy graves”, de las cuales once fueron impuestas por exceso de límites máximos permitidos en diversos agentes contaminantes, entre los que aparece el arsénico con un exceso de 86 por ciento, y que desembocaron en el río San Juan.

A pesar de las infracciones reiteradas de esta compañía, OEFA consideró como una de las medidas correctivas que la empresa invierta en el tratamiento de aguas residuales con floculante (una sustancia que permite agrupar las partículas para evitar que el agua continúe turbia y es usada en la limpieza de piscinas), y cal, por un valor de 8 mil 300 dólares (6.17 UIT). Para calcular la inversión, el organismo regulador tomó como referencia un catálogo digital de una conocida cadena comercial.

“Para mitigar la falta, se puede hacer una inversión en reactivos por 50 mil dólares pero si ya recurriste en la misma infracción varias veces, es mejor pensar en una nueva planta de tratamiento de efluentes. Pero el detalle es que puede llegar a costar 10 millones de dólares”, explicó uno de los ingenieros ambientales entrevistados que prefirió que su nombre se mantenga en reserva en este reportaje porque aún trabaja en una consultora que brinda servicios a la gran minería.

Los expertos aseguraron a Convoca que es necesario imponer una multa lo suficientemente disuasiva para que la minera no cometa la misma falta. "Como organismo regulador, tengo que saber cuánto le costaría a la empresa bajar (los niveles de minerales para respetar los parámetros ambientales) de 81 a 1. Yo le tengo que poner la multa cercana a ese valor para que puedan hacer la mejora del proceso. Si pagar la multa es más barato no lo hago", explicó la ingeniera ambiental Lisveth Flores, coordinadora de la Facultad de Ciencias de la Universidad Agraria La Molina.

Después de la publicación del primer reportaje de esta serie investigativa, nuestro equipo recibió diversas denuncias de ingenieros ambientales sobre lo que sucede al interior de los campamentos mineros. “Los que vamos a minas a ver asuntos ambientales somos un estorbo para los mineros y justamente para ellos la producción y gastar menos es lo más importante. El medio ambiente es la última prioridad”, contó uno de ellos.

Pero lo que ocurre en el interior de una mina o en las oficinas del Estado supera cualquier sospecha. La sanción contra Volcan por las 19 infracciones ambientales que consideró la resolución Nº 242-2014 en primera instancia, no prosperó. En noviembre último, el tribunal de OEFA ordenó dejar sin efecto una sanción económica de unos 729 mil dólares  (536.68 UIT) en todos los puntos apelados por Volcan en medio de cuestionamientos legales, extravíos de documentos y un escenario de conflicto de intereses que Convoca identificó luego de la revisión del expediente completo del caso (lee la historia aquí). 

Registro de reincidentes

Hasta 28 de abril de 2015, OEFA aseguró que se registraron diez resoluciones de sanción que confirmaron la reincidencia de infracciones ambientales de empresas mineras como Buevanentura, Cerro Verde, Ares, Morococha, Castrovirreyna, Nystar y Chungar. Si bien varias de ellas se encuentran en el ranking que elaboró Convoca sobre las compañías más infractoras y con faltas reiteradas, no aparece la que encabeza la lista: Volcan.

Estas compañías fueron incluidas en el Registro de Infractores Ambientales (RINA) de la página web de OEFA en su calidad de reincidentes. El castigo consiste en permanecer en esta especie de lista negra por 30 días hábiles luego del pago de la multa o del cumplimiento de las medidas correctivas consideradas por el organismo regulador. Si la reincidencia es por segunda vez, el plazo de permanencia se amplía a cuatro años.

Según el correo electrónico enviado por el organismo regulador el 5 de junio a Convoca, los criterios que se tomaron en cuenta para determinar que una empresa minera era reincidente fueron la repetición de la falta y que la infracción antecesora cuente con una sentencia firme aprobada por el Tribunal de OEFA. Si se considera solo estas variables, de los 60 procesos sancionadores impuestos a Volcan a diciembre de 2014, 45 podrían considerarse como faltas reiteradas por exceso de límites máximos permisibles que contaban con sentencias firmes del tribunal, una cifra superior a los diez casos de reincidencia de diversas empresas mineras que reportó el organismo regulador.

Sin embargo, si se revisa las normas y se toma en cuenta las resoluciones de los técnicos de OEFA, la aplicación de la reincidencia considera otras variables que obstaculizan su cumplimiento, como el periodo en el que debe fijarse la repetición de la falta. Hasta febrero de 2013 se tomaba en cuenta 2 años, luego se amplió a cuatro para imponer una mayor severidad que nunca se pudo aplicar porque el denominado "Paquetazo ambiental" redujo el periodo a solo seis meses, es decir, si una empresa comete la misma falta en un plazo mayor a ese tiempo ya no se le podrá incrementar la multa por reincidencia. No solo eso,  el presidente de OEFA Hugo Gómez aseguró a este equipo, en marzo último, que la institución que dirige estaba tomando en cuenta la reincidencia por tipo de mineral en el mismo punto de monitoreo, una versión que no se incluye en la última respuesta del organismo regulador.

Estas contradicciones se pueden ver en los casos de reincidencia considerados por OEFA. Si bien en la resolución Nº 034-2012 se tomó como antecedente el mismo mineral excedido en el mismo punto de control del campamento minero San Genaro de la empresa Castrovirreyna, para la minera Ares se determinó la reincidencia por excesos hallados en distintas unidades mineras. 

“La evaluación de la reincidencia es a nivel del administrado, además de aplicarse de acuerdo a las circunstancias de cada caso en concreto”, respondió OEFA mientras que algunos técnicos encargados de evaluar las resoluciones de sanción, confirmaron en diversas ocasiones que los criterios “no están claros”.

El ministro Pulgar - Vidal, funcionarios de OEFA y su presidente Hugo Gómez

en conferencia de prensa sobre el aporte por regulación. Foto: Convoca.

Si no existen criterios claramente definidos, ¿cómo puede garantizarse una sanción drástica para aquellas compañías que en el campo incumplan sus obligaciones ambientales una y otra vez? Sin duda, el tema se vuelve aún más controversial con la ley del "Paquetazo ambiental". Nuevas respuestas en la próxima entrega de esta investigación.