“No hemos promovido, no promovemos ni vamos a promover la Asamblea Constituyente, pero eso no significa que los ciudadanos [no] puedan plantear esa iniciativa. Eso es un derecho de los ciudadanos, así como es un derecho el oponerse”, señalaba Aníbal Torres, presidente del Consejo de Ministros, el último 2 de marzo en una conferencia de prensa. Sin embargo, un mes y medio después, luego de que las manifestaciones de inicios de abril pusieran contras las cuerdas al gobierno, el presidente Pedro Castillo volvió a cambiar de rumbo.

La semana pasada, desde Cusco, el mandatario anunció que impulsaría un proyecto de reforma para que el pueblo decida si quiere o no una nueva Constitución, a través de un referéndum a realizarse este año. La iniciativa legislativa fue formalmente presentada por el Poder Ejecutivo al Congreso esta semana, el último lunes 25 de abril. Y más allá del legítimo interés de la población a decidir sobre una nueva Carta Magna, el proyecto presenta algunas imprecisiones que podrían frenar las intenciones del Ejecutivo, según especialistas en Derecho Constitucional y Ciencias Políticas consultados por Convoca.pe.

Como se sabe, la propuesta es un proyecto que plantea modificar la Constitución. Por un lado, plantea agregar un artículo adicional a la Carta Magna, el 207, para facultar que una Asamblea Constituyente elabore un nuevo pacto social. Por otro, busca incorporar en la Constitución disposiciones transitorias para que un referéndum tenga lugar en las próximas Elecciones Regionales y Municipales 2022 con la siguiente pregunta: "¿Aprueba usted la convocatoria de una Asamblea Constituyente encargada de elaborar una nueva Constitución Política?".

El proyecto de reforma propone agregar un último artículo, el 207, a la Constitución Política de 1993.

Proyecto impreciso

La constitucionalista Milagros Campos, docente de la Pontificia Universidad Católica del Perú, explicó a Convoca.pe que otros países como Chile y Colombia ya contemplan en sus propias constituciones la figura de la instalación de una Asamblea Constituyente para crear una nueva Carta Magna. En el Perú, esto sería nuevo. Sin embargo, la experta sostiene que el texto del proyecto de reforma tiene ciertos problemas de redacción y una secuencia de pasos que resulta confusa para lograr el objetivo de crear una nueva "Ley de leyes".

El proyecto propone que la Asamblea Constituyente debe ser convocada por el presidente o los dos tercios del Congreso (87 congresistas) o por el 0,3% de la población, y luego ser aprobada por referéndum. Pero la iniciativa también plantea, por esta vez, una salida rápida excepcional: un paquete de "disposiciones transitorias" que permitan que la ciudadanía vote si quiere o no convocar a una asamblea el 2 de octubre de 2022. La voluntad popular se recogería a través de un referéndum que tendría el mismo día de las elecciones regionales y municipales de este año.

Al respecto, Iván Lanegra, secretario general de la Asociación Civil Transparencia, advirtió que existe una "incoherencia en los plazos" y que los tiempos no cuadrarían para que todo quede listo antes de la fecha deseada, pues la aprobación de una reforma constitucional es más complicada que la de una ley ordinaria.

La propuesta del Ejecutivo plantea agregar ocho disposiciones transitorias a la Constitución de 1993.

Según la Constitución actual, una reforma constitucional –en este caso, para incluir el nuevo artículo 207 y las disposiciones transitorias– requeriría ser aprobada por la mayoría del Congreso –66 votos– y además ser ratificada por la ciudadanía en un referéndum propio.

“Primero discutes con la población si quieres abrir esa posibilidad de [modificar la Constitución para] que se convoque por referéndum a una Asamblea Constituyente. Y después [una vez aprobada la reforma], convocas a otro referéndum para consultar a la ciudadanía si quiere o no [en ese momento] una Asamblea Constituyente. Es muy poco tiempo para el 2 de octubre”, señaló.

Y aunque podría omitirse el primer referéndum de reforma si el Congreso la aprobara en dos legislaturas sucesivas con 87 votos, esa vía podría tomar aún más tiempo.

La misma opinión comparte el constitucionalista Luciano López, quien comenta que la norma carece de orden lógico. “Para que una Asamblea Constituyente pueda elaborar una nueva Constitución, primero se debe preguntar a la población mediante una iniciativa de ley si debe aprobarse que se cambie la Carta Magna y mediante qué mecanismo”, dijo a Convoca.pe.

Otra de las dudas del proyecto recae en la representatividad de la Asamblea Constituyente. La norma señala que el 40% corresponderá a organizaciones políticas inscritas, el 30% a candidaturas independientes, el 26% a pueblos indígenas y el 4% a representantes de los pueblos afroperuanos.

Al respecto, Lanegra precisó que el Ejecutivo debería explicar mejor este punto. “¿Una persona solo votará por su segmento? ¿No votará por el resto? El texto es poco claro. ¿Los representantes indígenas ya están elegidos o cómo se hace?”, cuestionó. En la misma línea, Milagros Campos mencionó que en el caso chileno se consultó a la población sobre la representatividad. “Cuando uno presenta un proyecto de ley debe presentar una exposición de motivos. En esta se sustentan cada uno de los artículos y propuestas. No veo esto en lo propuesto por el Ejecutivo”, apuntó.

Futuro del proyecto

La iniciativa de reforma será derivada a la Comisión de Constitución del Congreso. Una vez dentro del sistema, se pueden introducir cambios, modificaciones y también se puede archivar. De ser aprobada, la medida será llevada a votación en el pleno y requerirá de los mencionados 66 votos para pasar a una consulta popular. Pero, ¿llegará este proyecto a ser discutida en el Hemiciclo?

Cuando Pedro Castillo propuso el referéndum, cierto rechazo fue inmediato de parte de diversos actores políticos. Fuerza Popular, Somos Perú, APP y Avanza País manifestaron estar en contra de una Asamblea Constituyente a través de comunicados. En tanto, la presidenta del Congreso, Maricarmen Alva, opinó que la propuesta era "inconstitucional" e "inviable".

La presidenta de la Comisión de Constitución del Parlamento, Patricia Juárez, informó que "en los próximos días" se iniciará el estudio y debate del proyecto. Dicha comisión está conformada por 19 congresistas, de los cuales solo seis pertenecen a dos partidos políticos que se manifestaron a favor de una nueva Constitución: Perú Libre y Juntos por el Perú.

Gladys Echaíz de Núñez, Carmen Patricia Juárez Gallegos y Adriana Tudela Gutiérrez componen la Mesa Directiva de la Comisión de Constitución y Reglamento. Foto: Congreso

Los especialistas consultados por Convoca.pe coincidieron en que lo más probable es que el proyecto sea archivado. “Quedan claras las posiciones de los actores involucrados en el tema”, apuntó Lanegra. Campos recordó que la mayoría de los grupos parlamentarios consideran que una Asamblea Constituyente no es una prioridad.

¿Solución al malestar generalizado?

Luciano López dijo que la decisión de presentar esta medida podría tratarse de una maniobra política de Pedro Castillo para que la opinión pública dirija su atención al Congreso, institución que cuenta con un 86% de desaprobación, según la última encuesta del Instituto de Estudios Peruanos (IEP) para abril de este año.  “Es un acto de desesperación ante el malestar generalizado en la población”, opinó.

Milagros Campos también cuestionó que el proyecto se presente en un momento en el que la popularidad del presidente ha estado cayendo. El reciente conflicto social ocurrido por el paro de transportistas y trabajadores agrarios, registrado en 12 regiones del país, ha sido el punto más crítico que ha atravesado el gobierno de Pedro Castillo. En el mencionado sondeo del IEP, el gobernante enfrenta un 67% de desaprobación. Asimismo, un 65% considera que Castillo no terminará su mandato presidencial.

Pedro Castillo no tuvo una aprobación mayor al 40% en ninguno de los meses de su mandato. Imagen: La República

Si bien el discurso del Ejecutivo plantea una nueva Constitución para solucionar problemas estructurales, Campos considera que un cambio total no resuelve los problemas cotidianos. “No te va a subir el sueldo, dar trabajo, no te va a mejorar el servicio de salud. La gente no cree en la varita mágica. La gente sabe que las leyes no solucionan los problemas, son las acciones políticas las que lo hacen”, opinó.

Al respecto, Lanegra manifestó que en el Poder Ejecutivo no existe claridad sobre lo que se quiere resolver con una nueva Constitución. “¿Cuáles son los problemas que quieren atacar? Si queda claro, uno ya puede ver si necesita algún tipo de intervención legal. Además, no todos esos problemas requieren modificación de alto nivel, a veces bastan con un decreto supremo, una ley orgánica o eventualmente con una reforma de la Constitución”, puntualizó.

De acuerdo con una encuesta realizada por Ipsos en julio de 2021, el 40% de la población estaba a favor de cambiar de forma parcial la Constitución, mientras que un 32% estaba de acuerdo con una reforma total a través de una Asamblea Constituyente. Otro estudio, publicado ayer por la misma agencia en El Comercio, indica que para la ciudadanía en este momento las máximas prioridades del gobierno deben ser la lucha contra la delincuencia (43%), la lucha contra la corrupción (42%) y la reactivación económica (33%). El 7% de la población consideró que la Constituyente debe estar en el primer lugar de la agenda del Estado.