La historia de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) se remonta hacia la segunda mitad del siglo XX, específicamente entre los años 1945 y 1950 momento posterior a la Segunda Guerra Mundial, donde la Organización de las Naciones Unidas (ONU) reconoce la existencia de estas organizaciones para promover el desarrollo y bienestar de los países en los que actúa. 

En Perú la existencia de las ONG se empieza a escribir en la década de los 70 cuando los gobiernos de países desarrollados empiezan -a través de sus agencias de cooperación internacional- a transferir recursos económicos a organizaciones de la sociedad civil para desarrollar trabajos en educación, salud y derechos humanos.  

Las ONG en Perú siempre han estado en la mira de los gobiernos debido a su labor y ha sido objeto de cuestionamientos políticos debido al uso de los recursos económicos otorgados por agencias cooperantes extranjeras. 

En el año 2002, durante el gobierno de Alejandro Toledo, se promulga la Ley N° 27692 que crea la que crea la Agencia Peruana de Cooperación Internacional, entidad encargada de “conducir, programar, organizar y supervisar la cooperación internacional no reembolsable, en función de la política nacional de desarrollo, en el marco de las disposiciones legales que regulan la cooperación técnica internacional”.

Dicha norma establece una serie de requisitos que las ONG deben cumplir para poder ser reconocidas como tal y determina las funciones de la APCI para su adecuada labor de registro y reconocimiento de las organizaciones no gubernamentales en el país. 

Es hasta el año 2006, en el segundo gobierno de Alan García, que se realiza una modificatoria a la norma a través de la Ley N° 28925 estableciendo -por primera vez- una serie de infracciones y las sanciones correspondientes.  

En ese momento, las ONG expresaron su protesta pues consideraban que la nueva norma le daba a la APCI la figura de entidad “castigadora” a organizaciones que en ese momento cuestionaban al gobierno pues planteaba la figura del cierre de ONG y el retiro de su registro si se usaban los recursos para “fines distintos” a los establecidos. 

Cabe señalar que los incisos referidos a la suspensión de las organizaciones o de sus directivos y la imposibilidad de conformar nuevas asociaciones fueron declarados inconstitucional por el Tribunal Constitucional. De hecho ese apunte aparece en la ley que se encuentra publicada en la web de la APCI. 

En julio de 2009, tras los hechos producidos en el denominado “Baguazo”, el congreso intentó aprobar una norma que endurecía mucho más las sanciones contra las ONG. En ese momento dichas organizaciones habían cumplido un papel cuestionador de los hechos acontecidos en la “Curva del Diablo” y la Estación N° 5 de Petroperú y que acabaron con la muerte de 10 ciudadanos awajun, 23 policías y un efectivo policial desaparecido hasta hoy. 

En ese momento, el dictamen fue discutido y aprobado en la comisión de Relaciones Exteriores, presidida -al igual que hoy- por un legislador fujimorista, Santiago Fujimori, hermano del expresidente Alberto Fujimori, procesado y sentenciado por delitos de homicidio, secuestro agravado y corrupción. 

En el proceso judicial contra el exmandatario, las ONG defensoras de derechos humanos cumplieron un papel importante en la documentación de los hechos y en la defensa de las víctimas. 
 

Avalancha de proyectos

15 años después los hechos parecen repetirse. La comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República -nuevamente presidida por un fujimorista, en esta oportunidad el legislador Alejandro Aguinaga- aprobó el último 5 de junio un predictamen que busca modificar la ley de creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) con la “finalidad de fortalecer el trabajo de dicha institución y contribuir con la transparencia y la supervisión de la ejecución de los recursos recibidos por las entidades que gestionan la cooperación técnica internacional no reembolsable”.  

El predictamen acumula diversos proyectos de ley que tienen como objeto cambiar algunos alcances de la ley de creación de la APCI y abarca varias propuestas: desde el incremento de sanciones por ser “partícipe o instigador de actos que vayan en contra de la paz social”, la creación de una instancia de la Sunat que fiscalice el uso de los recursos, creación de agencias descentralizadas de la APCI en regiones, entre otros aspectos.

Un aspecto complicado en este predictamen se encuentra en la modificación del inciso u del artículo 4 referido a las funciones de la APCI. En la Ley 28925, del año 2006, que modifica la ley de creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional, se puede leer en dicho inciso lo siguiente: “Otras que se le encomienden y las que se deriven de su naturaleza.”  Sin embargo, la propuesta que recoge el proyecto del congresista de Honor y Democracia (Ex Renovación Popular), José Cueto Aservi, amplía dicho ítem de la  siguiente forma: 

“u) Denunciar a la entidad receptora ejecutante de recursos de la cooperación técnica internacional pública, privada o mixta, independientemente de su inscripción o no en los registros de la APCI, ante el Ministerio Público, la Policía Nacional del Perú, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT), la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Superintendencia Nacional de Banca, Seguros y Administradora Privada de Pensiones (SBS) y la Contraloría General de la República, para que actúen conforme a sus prerrogativas constitucionales y legales según corresponda, si producto de una denuncia ciudadana o de las investigaciones que lleve a cabo se advierta indicios razonables de la comisión de ilícitos penales o de infracciones administrativas en materia tributaria, respecto al uso de recursos de la cooperación técnica internacional pública o privada”. 

Esto genera preocupación porque podría darse el caso que alguna organización o persona que esté contra las ONG considere que se está cometiendo algún delito. Por ejemplo, vemos seguido que un grupo como “La Resistencia” acusa a varias ONG de ser “defensoras de terroristas” o las acusa de “apología al terrorismo”, esto podría ser un motivo para que la fiscalía intervenga, o se legalice una intervención policial. 

Susana Chávez, directora ejecutiva de Promsex considera que la norma propuesta “es la puerta abierta a la arbitrariedad. Este congreso no solo quiere intervenir la justicia y nombrar jueces y fiscales, sino además establecer reglas ambiguas que necesitaran interpretaciones, ahondando la incertidumbre jurídica”.

En diálogo con Convoca.pe, Chávez expresa su inquietud respecto a “¿Quién va a definir qué es el orden público y quién o quiénes lo alteran? ¿Será parte del atentado al orden público, mostrar evidencias de las necesidades de la población; traer a la mesa las investigaciones que sustentan los cambios? ¿Será luchar contra los fakes news?”, se pregunta. 

Adicionalmente, el predictamen agrega en el mencionado artículo 4 de la Ley APCI un inciso más que autoriza la intervención del Ministerio Público para que a través de un pedido al Poder Judicial se produzca la disolución de las ONG que incurran en delitos: 

v) Requerir al Ministerio Público para que solicite judicialmente la disolución de la entidad receptora ejecutante de recursos de la cooperación técnica internacional pública, privada o mixta, cuyas actividades o fines sean o resulten contrarios al orden público, conforme al artículo 96 del Código Civil. 

El artículo 96 del Código Civil establece que el Ministerio Público “puede solicitar judicialmente la disolución de la asociación cuyas actividades o fines sean o resulten contrarios al orden público o a las buenas costumbres”. Aquí el tema pasa por discernir qué se considera actividades contrarias al orden público o las buenas costumbres. Por ejemplo, qué ocurre si la APCI o gente cercana a ella considera que las ONG que participan en las marchas por el día del orgullo atentan contra las buenas costumbres. Es un tema por demás subjetivo. 

Las ONG participan en movilizaciones y protestas que pueden ser consideradas "actos contra la paz social". Foto: CNDDHH 

En la misma línea va la modificatoria del artículo 21 que establece la consideración de las faltas graves y muy graves que pueden ser sancionadas por la APCI. Entre las faltas muy graves, el inciso 

Entre las faltas “muy graves”, señala: 

h. Utilizar los fondos de la CTI para financiar o participar en actividades que atenten contra el orden público, el estado de derecho y los procesos electorales de nuestro sistema democrático, lo que incluye actividades de medios de comunicación, redes sociales, partidos políticos, organizaciones sociales y empresas privadas, sea como partícipe o instigador de actos que vayan en contra de la paz social. 

Igual se puede considerar un tema subjetivo porque existen ONG que participan en movilizaciones, realizan activismo y defienden temas de derechos humanos. Sus acciones pueden ser consideradas “instigadoras de actos que vayan contra la paz social”. Pero ¿quién determina eso? 

Un caso de este tipo se puede aplicar a lo ocurrido el último jueves: el Congreso aprobó, en primera votación, la denominada ley de “amnistía” que busca liberar a policías y militares por casos judicializados antes del 2002 por delitos de lesa humanidad. 

Frente a esto, las organizaciones no gubernamentales defensoras de derechos humanos han empezado a manifestar su voz de protesta frente a lo que consideran un paso hacia la impunidad de los responsables de graves crímenes. 

Por ello, Susana Chávez considera que el predictamen que busca fortalecer a la APCI en su función de fiscalización, es un riesgo y está dirigido a “silenciar” a las ONG porque “vigilamos el cumplimiento de los múltiples compromisos de derechos humanos que el estado se ha comprometido y no cumple o cumple muy a medias, que incluyen sentencias judiciales”, puntualiza. 
 

La votación y quienes están detrás 

Una revisión sobre la votación de las bancadas que forman parte de la comisión de Relaciones Exteriores permite identificar cuáles son los intereses que están detrás de la decisión tomada en dicho grupo de trabajo. 

De los 17 miembros titulares que conforman la comisión, cuatro pertenecen a Fuerza Popular(FP);  Perú Libre (PL), Alianza Para el Progreso (APP) y los No Agrupados cuentan con dos representantes; las bancadas que cuentan con un integrante son Acción Popular (AP), Podemos Perú (PP), Cambio Democrático - Juntos Por el Perú (CD-JPP), Bloque Magisterial (BM), Perú Bicentenario (PB), Renovación Popular (RP) y Avanza País (AP). 

Por lo general, Fuerza Popular vota en bloque con Alianza Para el Progreso, Acción Popular Perú Libre, Podemos Perú, Perú Bicentenario, Renovación Popular y Avanza País, a estos se suman los no agrupados que provienen de las filas de Acción Popular y Perú Libre. Todos ellos suman un poderoso bloque de 14 votos, mientras que 3 podrían votar en contra ellos son los representantes de Cambio Democrático - Juntos por el Perú y el Bloque Magisterial (aunque en el caso de este último, el legislador proveniente de Perú Libre se puede adherir a sus votaciones). 

Este es el cuadro de lo que fue la votación del último miércoles 5 de junio en la comisión de Relaciones Exteriores: 

Fuerza Popular es el partido del fujimorismo. Su líder el hoy indultado Alberto Fujimori terminó en prisión con una sentencia de 25 años por delitos calificados de lesa humanidad por los casos de las matanzas de La Cantuta y Barrios Altos. En estos casos cuyo juicio culminó el año 2009, las ONG defensoras de Derechos Humanos cumplieron un papel fundamental en la defensa de los familiares de las víctimas y han sido un constante protagonista en la denuncia de otros casos que involucran a Fujimori.

Más aún hay organizaciones que están en la defensa de las mujeres víctimas de esterilizaciones forzadas, caso por el cual el congresista y presidente de la comisión que ve este caso, Alejandro Aguinaga ha sido procesado. Adicional a ello, el partido “naranja” está implicado, junto a su actual lideresa Keiko Fujimori, en un proceso por lavado de activos por el denominado caso “Cócteles” que involucra también recursos ilegales obtenidos de la empresa Odebrecht y que está involucrada en el caso de corrupción más grande de América Latina: Lava Jato.

Acción Popular al igual que Alianza Para el Progreso, agrupación liderada por César Acuña tienen en la mira a las ONG por el seguimiento que muchas de ellas hagan de los casos por corrupción en los que están envueltos. El caso “Los Niños” o las denuncias contra los congresistas “mochasueldo” son temas que los hacen pensar que las ONG movilizan acciones ciudadanas contra ellos. 

Si bien el legislador de Renovación Popular, Jorge Zeballos, no participó en la votación es sabido que los representantes de esos partidos han promovido sendos proyectos de ley que buscan restringir el accionar de las ONG, en especial las que trabajan en la promoción de los derechos sexuales y reproductivos y de la Educación Sexual Integral (ESI) en el currículo nacional. 

Más aún uno de los proyectos más amplios que ha sido tomado en cuenta en el predictamen es de autoría del legislador José Cueto Aservi, quien hoy forma parte de la flamante bancada Honor y Democracia que reúne a legisladores renunciantes de las filas del partido dirigido por el alcalde de Lima, Rafael López Aliaga y cuyas posiciones de carácter conservador chocan directamente con el trabajo que realizan diversas ONG a las cuales en reiteradas oportunidades han calificado de “violentistas y promotoras de ideologías internacionales”. 

Cueto Aservi, exalmirante de la Marina de Guerra, presentó el proyecto de Ley 7140 que plantea más restricciones y modificaciones y que va de la mano con el proyecto de su colega de bancada Alejandro Muñante quien ha sustentado ante la comisión de Justicia y Derechos Humanos el Proyecto de Ley 7818 que le da prerrogativas al Ministerio Público para que  solicite la “disolución de la asociación cuyas actividades o fines sean, o resulten contrarios al orden público o a las buenas costumbres, dentro de las cuales se encuentra realizar actividades ilícitas o recibir financiamiento de entidades, asociaciones u otro tipo de organización, pública o privada, nacional o extranjera, que financie, promocione, realice o desarrolle actividades en el extranjero consideradas ilícitas en territorio peruano”. 

Estos términos van de la mano con la propuesta de Cueto que hemos analizado líneas arriba y que permite a la Agencia Peruana de Cooperación Internacional denunciar ante la fiscalía a las ONG que “atenten contra la paz social y las buenas costumbres”. 

Como se puede apreciar existen razones ideológicas y de claros conflictos de intereses que están detrás de quienes promueven esta nueva ofensiva contra las ONG y la sociedad civil, tal como lo han señalado diversos colectivos en un pronunciamiento público. 

Parte del pronunciamiento de los colectivos de ONG. Foto: Difusión 

En la misma línea de preocupación frente a este predictamen -que al cierre de este informe no ha sido incluido en la agenda de la última semana del Pleno del Congreso- se conoció el pronunciamiento de la Unión Europea en Perú. Mediante una publicación en X las embajadas de países europeos, junto a la de Estados Unidos, Canadá y Nueva Zelanda, han expresado su preocupación frente a "las enmiendas propuestas a la ley de creación de la APCI". El comunicado conjunto señala que de prosperar esta norma "restringiría la capacidad de la sociedad civil para operar en un entorno propicio".

El derecho a la asociación 

Durante la sesión de la comisión de Relaciones Exteriores solo un congresista votó en contra del predictamen que terminaría aprobándose minutos más tarde. El legislador Roberto Kamiche apuntó que esta norma, tal como está planteada, viola el derecho constitucional a la libre asociación. 

El parlamentario de la bancada Cambio Democrático - Juntos Por el Perú, se refería al inciso 13 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú que señala: 

“(Toda persona tiene derecho:) A asociarse y a constituir fundaciones y diversas formas de organización jurídica sin fines de lucro, sin autorización previa y con arreglo a ley. No pueden ser disueltas por resolución administrativa.”

En diálogo con Convoca.pe, Kamiche Morante señaló que este predictamen “genera una intervención (...) y se atenta contra el derecho a la asociación”. El legislador expresó que está de acuerdo con la fiscalización de las ONG pero “que no deben ser intervenidas y eso es lo que busca este proyecto de ley”. 

“Las ONG siempre han estado ligadas al emprendimiento y el desarrollo de los sectores poblacionales donde el Estado nunca llegó así como también en la protección de nuestras reservas naturales yo estoy de acuerdo que las ONG deben de ser fiscalizadas, pero no llegar al punto de la intervención en un país como el nuestro”, señaló. 

En otro momento de la conversación el congresista afirmó que su propuesta de ampliar un debate donde participen los representantes de las ONG, junto al Ejecutivo y el Congreso -manifestada el día de la aprobación- ni siquiera fue tomada en cuenta, pasando directamente a la votación. 

Una votación que, como ya hemos mostrado, tiene una clara intención de limitar el accionar de la organizaciones de la sociedad civil y que posee un espíritu revanchista de políticos cuyos líderes o partidos han estado vinculados a casos que -precisamente- son defendidos y/o fiscalizados por las ONG. Los tuits recientes del presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores, el congresista de Fuerza Popular, Alejandro Aguinaga, son una muestra fehaciente de ello.