El 23 de noviembre del 2022, a las 9 y 20 de la mañana, mientras Lima se distraía con un paro de transportistas que había empezado el día anterior, el congresista Jorge Luis Flores Ancachi, de Acción Popular y que representa a la región Puno, ingresaba en mesa de partes el proyecto de ley 3634, que propone la creación de la Ley de la Minería a Pequeña Escala. La iniciativa ha pasado desapercibida en medio de la convulsión social que vive el país, pero si se aprueba beneficiaría de manera insólita a miles de mineros informales, de acuerdo con el análisis de abogados ambientales consultados por Convoca.pe.

La propuesta busca regular la pequeña minería y la minería artesanal, las dos formas de minería más rudimentarias (arriba están la mediana y la gran minería). Son realizadas por grupos pequeños, por lo que tienen reglas distintas. Durante años los pequeños mineros han extraído y procesado oro sin consideraciones ambientales (por ejemplo, usando mercurio, un químico que daña la naturaleza), territoriales (han operado en terrenos de otras personas) y tributarias (sin pagar impuestos), entre otras faltas.

En el 2012, el Estado les permitió incorporarse a un proceso de formalización con una fecha de cierre: si se inscribían en un registro podían extraer minerales sin ser perseguidos por la Policía. Eso los distinguía de los mineros ilegales, que, además de no tener los permisos necesarios, ejercen su actividad en zonas prohibidas, como las Áreas Naturales Protegidas. Por ejemplo, en la Reserva Nacional Tambopata, en la región Madre de Dios, hay un enclave ilegal en la zona conocida como La Pampa. Los ilegales no pueden formalizarse. Para ellos solo caben los operativos de erradicación.

Panorama de la minería ilegal en La Pampa, en Madre de Dios. Foto: Andina.

Actualmente, hay 25.098 mineros con inscripción vigente en el Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo), que está a cargo del Ministerio de Energía y Minas (Minem). Y 62.432 figuran con inscripción suspendida porque no han cumplido ciertas exigencias ambientales. Todos, los 87.530, tienen plazo hasta diciembre del 2024 para acabar su proceso de formalización. Desde el 2012, el ultimátum ha sido ampliado consecutivamente. ¿Es muy difícil volverse formal? No es imposible. Hasta el momento, 11.115 mineros han logrado formalizarse.

Pero la suerte de los pequeños mineros y los mineros artesanales podría cambiar si el Parlamento aprueba el proyecto de ley de Flores Ancachi. Podrían respirar aliviados porque ya no tendrían que correr para formalizarse el 2024.

Formalización sin final

El artículo 32.1 de la propuesta legislativa dice que “la formalización minera tiene carácter obligatorio, permanente e indeterminado”. ¿Qué significa esto? ¿Es razonable plantear un proceso abierto, sin plazo de cierre? “Los procesos de formalización tienen un fin, tienen una culminación. No pueden ser indefinidos y permanentes porque, si no, el camino formal queda burlado y lo que estaría haciéndose es legalizar la ilegalidad actual y habilitar la legalización de lo ilegal a futuro”, dice el abogado Mariano Castro Sánchez-Moreno, exviceministro de Gestión Ambiental. Y añade: “No puede pretenderse que el que debe formalizarse no tenga plazo”.

Según el Minem, hay unos 200 mil mineros informales en todo el país. 87 mil de estos están en proceso de formalización. Foto: Andina.

En la práctica, miles de mineros no tendrían la presión de tener que acabar su proceso de formalización. “Están haciendo que lo que era extraordinario se vuelva ordinario y permanente, lo que es un desincentivo para cualquier mecanismo de formalización. Porque si el minero va a decir ‘esto es eterno’, entonces, ¿cuáles son los incentivos para cumplir a la brevedad las exigencias que el Estado le pide?”, se pregunta el abogado especializado en temas ambientales César Ipenza Peralta.

El Estado ya les ha dado facilidades a los mineros informales. En estas dos décadas de formalización las exigencias se han flexibilizado para ellos (por ejemplo, la documentación ambiental que tienen que presentar es la más simple posible) y el Reinfo se ha reabierto para nuevos miembros dos veces: el 2017 y el 2020. Hoy está cerrado. Nadie puede acogerse al proceso de formalización minera porque su sentido era excepcional: ayudar a quienes ya están haciendo pequeña minería o minería artesanal. Aquellos que piensan volverse mineros, remarca Mariano Castro, deben cumplir las exigencias regulares, no beneficiarse con una formalización pensada en otros.

Deforestación encubierta

Otra parte preocupante del proyecto de ley está al final, en las disposiciones complementarias transitorias. La segunda disposición establece: “El Ministerio de Energía y Minas y el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor) establecen los criterios en virtud de los cuales se faciliten y optimicen las acciones de formalización para el otorgamiento del uso de la autorización del terreno superficial en áreas con cobertura forestal y/o concesión forestal que estén superpuestas a concesiones mineras donde se realicen actividades mineras”. El texto llama “áreas con cobertura forestal” a los bosques, y dispone que se “facilite” la minería ahí.

“Es un eufemismo para decir: autoricen la deforestación”, asegura sobre este fragmento el abogado Hugo Che Piu Deza, presidente de la ONG Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR). “Es preocupante porque el Estado peruano tiene un conjunto de obligaciones. Con esto estaríamos incumpliendo no sólo la legislación nacional, sino compromisos internacionales”, agrega. En vez de promover autorizaciones mineras en zonas boscosas, enfatiza, la ley debería disponer la protección de la cobertura forestal.

El abogado César Ipenza coincide con Che Piu. Dice que la segunda disposición se puede interpretar así: “Deforestemos para que se facilite la formalización minera en Madre de Dios”.

Madre de Dios es probablemente la región más afectada por la minería informal y la ilegal. La informal se concentra en un área conocida como el Corredor Minero. La ilegal opera en zonas como La Pampa, que ocupa el área de amortiguamiento de la Reserva Nacional Tambopata, y está asociada a explotación sexual, asesinatos y cobro de cupos.

En esta región la minería se ha realizado en medio de un gran caos: por ejemplo, el Estado ha concedido permisos mineros que se superponen con predios agrícolas, territorios de comunidades indígenas y áreas forestales. Por eso, para ordenar la situación, en el 2010 las autoridades suspendieron el otorgamiento de nuevos derechos mineros en Madre de Dios. Es decir, si alguien quiere entrar como nuevo titular de una concesión minera, no puede hacerlo. La suspensión dura hasta hoy. Y si bien el Estado no ha sido capaz de ordenar por completo este caos territorial, la prohibición ha mantenido a raya a nuevos mineros y, por tanto, ha evitado la deforestación de bosque.

Hugo Che Piu Deza, presidente de la ONG Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), sobre proyecto de ley: “Es un eufemismo para decir: autoricen la deforestación”. Foto: Reladefa.

Sin embargo, el proyecto de ley del congresista Jorge Luis Flores, en la sexta disposición complementaria final, levanta la suspensión de los derechos mineros en Madre de Dios. Es decir, invita a los interesados a volver al terreno a extraer oro, por ejemplo.

“Si levantas la suspensión ahora sin tener previamente el ordenamiento, ¿qué va a ocurrir? Que si ahora tienes un problema de superposición de 10, vas a tenerlo de 1.000. Se va a hacer una cosa inmanejable, inordenable, porque inmediatamente a la primera que digan ‘se levantan los petitorios mineros’ los mineros van a entrar como hormigas a los sitios que actualmente todavía mantienen bosque”, dice el ingeniero forestal Martín Arana Cardó, exasesor del Ministerio del Ambiente. Y añade: “Se va a perder bosque, así de sencillo. ¿Estamos dispuestos como Estado a perder 500 mil hectáreas de bosque, en el supuesto de que todas las concesiones mineras que están suspendidas se puedan hacer efectivas en la práctica? ¿Dónde quedan los compromisos climáticos?”.

¿Medianos pasarían por pequeños?

Al final de la propuesta legislativa de Flores viene otro punto controversial. La tercera disposición complementaria modificatoria cambia los parámetros que tiene el Estado para considerar a alguien como pequeño minero. Hoy un pequeño minero puede tener a su cargo hasta 2.000 hectáreas, y producir no más de 300 toneladas métricas diarias de metales. El proyecto aumenta estas cifras a 5.000 hectáreas y 500 toneladas métricas diarias de metales.

“Están haciendo que la minería mediana pase como pequeña”, dice el abogado César Ipenza. Hay una serie de beneficios tributarios, ambientales y administrativos que tienen los mineros cuando son pequeños: para empezar, poder ser parte de un proceso de formalización que se amplía constantemente (los medianos no pueden ser parte del Reinfo).

En el caso de la minería artesanal, la más rudimentaria, hoy se puede tener hasta 1.000 hectáreas y producir no más de 25 toneladas métricas diarias de metales. La iniciativa del parlamentario de Puno mantiene la cantidad actual de hectáreas, pero duplica la capacidad de producción: un minero artesanal podría extraer hasta 50 toneladas métricas diarias de metales.

El proyecto de ley 3634 plantea que un pequeño minero tenga a su cargo hasta 5,000 hectáreas. Hoy sólo se le permite hasta 2,000 hectáreas. Foto: Andina.

El proyecto de ley 3634 tiene otro problema que preocupa a los especialistas. El artículo 43 menciona a la Autoridad Nacional del Agua (ANA) cuando habla de reglamentar la minería en placeres auríferos (terrenos o bosques donde hay oro). No correspondería hacerlo porque la ANA se ocupa de los ríos y lagos, por ejemplo, donde la actividad minera está prohibida. ¿Se quiere abrir la posibilidad de que se legalice la minería en ríos y lagos?

“De manera indirecta, el proyecto está dejando a una norma reglamentaria que establezca condiciones para la realización eventual de actividad minera en cuerpos de agua natural, lo cual es absolutamente dañino para el medio ambiente”, dice Mariano Castro.

El abogado Che Piu coincide: “La propuesta no dice nada sobre la prohibición de la minería en cuerpos de agua. Las legislaciones anteriores eran claras en señalar la prohibición. Esta norma simplemente no la menciona”, recalca.

Para conversar sobre todos estos cuestionamientos Convoca.pe solicitó una entrevista con el congresista Jorge Luis Flores Ancachi, para hasta el cierre de edición de este reportaje no obtuvo respuesta. 

El Minem en su ley

¿Qué piensa sobre esta iniciativa legislativa el Minem, que está a cargo el proceso de formalización minera? “No podemos opinar porque estamos trabajando en nuestra propia ley”, nos dice el director general de Formalización Minera, el abogado Alberto Rojas Cortegana. Comenta que en noviembre pasado, el Ejecutivo publicó la Política Nacional Multisectorial para la Pequeña Minería y Minería Artesanal. Ahí hay un diagnóstico detallado del problema y alternativas de solución. Ahora su despacho está preparando, en base a esta política, un proyecto de ley que ordene estos tipos de minería.

Congresista Jorge Luis Flores Ancachi (Acción Popular), autor de un proyecto de ley que es cuestionado por especialistas en derecho ambiental. Foto: Andina. 

Rojas considera que el régimen excepcional de formalización minera debe ser reemplazado por un sistema de regulación estable. Es cierto que existe la Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal (Ley 27651), publicada el 2002, pero necesita ser mejorada.

“Nosotros promovemos un régimen de formalidad permanente respetando los derechos de terceros”, dice el director. Y se explica: “Si quieres acogerse al proceso de formalización, perfecto, siempre y cuando tengas tu acuerdo de explotación con el titular de la concesión minera, siempre y cuando tengas el acuerdo con el dueño del terreno superficial, siempre y cuando cuentes con tu instrumento ambiental, y siempre y cuando cuentes con la categoría de minero artesanal. Para ti está permanentemente abierta la formalidad. No afecta ningún derecho de ningún tercero y respeta los parámetros ambientales y de seguridad. Pero para los que no respeten esos requisitos, no hay formalidad abierta”.

Acerca del uso de la palabra “permanente” en el nuevo sistema que está ideando, le preguntamos: ¿El hecho de que el proceso sea permanente implica reabrir el Reinfo a nuevas personas? “Claro, pero siempre y cuando se respete lo que te acabo de mencionar”, contesta. Así, explica que está de acuerdo con que el Reinfo admita nuevos miembros exigiéndoles algunos requisitos. ¿El registro debería quedar abierto o cerrarse?, le consultamos. “Habría que evaluar”, responde Rojas.

Director general de Formalización Minera, Alberto Rojas Cortegana, a Convoca.pe: “Nosotros promovemos un régimen de formalidad permanente respetando los derechos de terceros”. Foto: Archivo personal.

Hay, pues, distintas visiones sobre cómo tratar la minería informal. Mientras los especialistas consultados abogan por que el proceso de formalización acabe ya, el Minem evalúa un sistema abierto que formalice continuamente a los interesados. Este ministerio estima que hay unos 200 mil mineros informales en todo el país.

¿Podemos tener una actividad minera con tantos interesados sin afectar el medio ambiente? “Sí, por supuesto”, dice el director general de Formalización Minera, Alberto Rojas. Y pone como ejemplo a los 11,115 mineros que se han formalizado. Remarca que ya se exporta oro limpio desde Madre de Dios, Apurímac y Arequipa.

Otros como José de Echave, exviceministro de Gestión Ambiental, creen que no es viable ordenar de manera sostenible tanta demanda de los pequeños mineros. “No es una buena idea formalizar a todos los informales, no hay espacio para todos. Habría muchos impactos ambientales y sociales”, afirma.

Mientras tanto, en los escritorios de la Comisión de Energía y Minas del Congreso reposa el proyecto de ley 3634, del parlamentario Jorge Luis Flores Ancachi. Su discusión debería ser amplia, técnica y plural. Después de todo, está en juego el destino de muchos peruanos y de la Amazonía.