Convoca analizó el Reporte de Obras Paralizadas en el Territorio Nacional de la Contraloría General de la República, correspondiente a diciembre de 2023, y elaboró una base de datos a partir de esta información. Según dicho reporte, 101 proyectos a cargo del Gobierno Nacional se encontraban paralizados en ese momento en diversas regiones del país. Un desglose de todos estos casos arrojó que el monto total invertido en estos 101 proyectos asciende a 8 mil 991 millones 309 mil 940 soles, de los cuales4 mil 386 millones 352 mil 780 soles permanecen sin ejecutarse, es decir, más del 48%.

El análisis de Convoca incluyó la comparación de los datos de Contraloría con los reportes actualizados del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a través de su Sistema de Seguimiento de Inversiones, que detalla el presupuesto asignado, el avance de cada proyecto, y las fechas de inicio y término estimadas. 

Entre las causas de paralización de los proyectos, la Contraloría destaca que 68 se detuvieron por incumplimientos de contrato, 16 por motivos clasificados como "otros", y 9 debido a controversias, discrepancias y arbitraje. Los 8 proyectos restantes se atribuyen a falta de recursos financieros (3), eventos climáticos (3), conflictos sociales (1), y falta de permisos y licencias (1).

En el último reporte de la Contraloría sobre obras paralizadas, correspondiente a junio de 2024, Convoca pudo constatar que 53 de las 101 obras identificadas aún permanecían paralizadas. Esto asciende a más de 7 mil 270 millones de soles, de los cuales más de 3 mil 900 millones permanecen sin ejecutar.

Para el economista Eduardo Recoba, estas deficiencias son evidencia de problemas públicos de gasto eficaz, eficiente y de alto impacto, que se arrastran desde décadas pasadas. El especialista atribuye la falta de avance y la parálisis de proyectos al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). 

Según Recoba, "todo este entrampamiento, toda esta limitación, esta falta de ejecución y de conclusión de proyectos tiene nombre propio y el nombre propio es el MEF". Critica que el MEF no ha logrado crear un sistema de seguimiento que permita conocer el nivel de avance de los proyectos y, además, no ha sido capaz de evaluar adecuadamente el costo-beneficio de cada iniciativa. 

 

Arequipa y Cajamarca con los proyectos paralizados más grandes

Entre los 101 proyectos paralizados hasta diciembre de 2023, el de mayor monto de inversión no ejecutado es el denominado "Instalación de Banda Ancha para la Conectividad Integral y Desarrollo Social de la Región Cajamarca". Este proyecto, adjudicado a Redes Andinas de Comunicaciones SRL, fue contratado el 28 de diciembre de 2015, con un costo total de 1,161 millones 910 mil 928 soles, según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Sin embargo, el avance registrado por el MEF es de 223 millones 769 mil 973 soles, lo que deja un 81% del presupuesto sin ejecutar, equivalente a 938 millones 140 mil 955 soles.

De acuerdo con Infobras, el avance físico de esta obra es del 0%, aunque se inició formalmente el 2 de enero de 2014. No obstante, el reporte del MEF señala un 20% de avance en infraestructura, un 94% en la gestión del proyecto y un sorprendente 188% en la supervisión, lo cual es marcado como fuera de lo normal por el propio sistema. A pesar de estos avances parciales, el proyecto sigue detenido por controversias y arbitrajes, lo que ha generado costos adicionales por 114 millones 375 mil 269 soles, según el propio reporte de seguimiento de esta obra.

Lo que ocurre en una obra administrada por el Estado, explica el abogado especialista en contrataciones del Estado, Marco Montoya, es que se dan todo tipo de eventualidades que exigen ajustes y nuevos plazos. Esta situación, a su vez, motiva que en ocasiones los contratos no se cumplan y se genere un escenario en el cual se dan ciertas controversias entre el Estado y el contratista, las cuales se resuelven en los llamados arbitrajes. 

Esta figura se regula en la Ley General de Contrataciones Públicas y contempla las controversias de validez, nulidad, interpretación, ejecución, terminación o eficacia del contrato. Montoya sugiere que muchos de estos casos se deben a expedientes técnicos defectuosos que dificultan la ejecución de la obra y llevan a estas controversias.

"El que hace el expediente técnico es una empresa y el que ejecuta la obra le dan ese expediente técnico para que ejecute con esas características que se encontraron. Pero a veces el que ejecuta la obra encuentra problemas ya en el terreno. Encuentra situaciones nuevas, entonces eso hace que haya adicionales y ampliaciones de plazo", comenta Montoya. Según el especialista, estos cambios pueden provocar posteriores procesos de arbitraje al no cumplirse con los proyectos como estaban planeados.

Por otro lado, la obra con menor avance de ejecución en relación con lo presupuestado es el "Mejoramiento y Rehabilitación de la Infraestructura Vial - Paquete 6R - Arequipa, Tramo 1". Este proyecto, a cargo de Provias Descentralizado del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, tiene un presupuesto de 70 millones 130 mil 188 soles, de los cuales solo se han invertido 968 mil 426 soles, lo que representa un avance de apenas 1,38%. Esta obra también figura como paralizada en el informe de la Contraloría de junio de 2024, debido a un incumplimiento de contrato, tal como se señalaba en diciembre de 2023.

El proyecto fue adjudicado al Consorcio Paclla, de acuerdo con el Memorando N° 363-2023-MTC/19.EEERC, el 4 de febrero de 2019, con un monto inicial de 42 millones 98 mil 804 soles. El contrato estipulaba 90 días calendario para la elaboración del expediente técnico y 150 días para la ejecución de la obra. Sin embargo, este fue cancelado administrativamente mediante el Oficio N° 092-2021.MTC/10.10 en 2021. A la fecha, el proyecto sigue registrado como "sin ejecución", de acuerdo con Infobras.

Marco Montoya, abogado especializado en contrataciones del Estado, destaca la importancia de contar con expedientes técnicos de calidad para el éxito de los proyectos. Según él, "necesitamos que los expedientes técnicos de las obras estén bien hechos, que el diseño de la obra esté bien hecho por profesionales". Montoya señala que uno de los principales problemas del Estado peruano radica en la elaboración de estos documentos. Además, subraya la dificultad que representa la obtención de permisos y la disponibilidad de terrenos, afirmando que "la permisiología es un gran problema. Los permisos de diversas municipalidades y las interferencias de las obras toman tiempo y retrasan los proyectos".

Por otro lado, el economista Eduardo Recoba, se muestra crítico con el Ministerio de Economía y Finanzas, ya que este, señala el especialista, además de no actuar frente a la parálisis de muchos proyectos, tampoco ha logrado inversiones de calidad en el país.

"El MEF tampoco ha sabido generar nuevas oportunidades de inversión. A decir verdad, Proinversión no está dando la talla y no es de ahora sino desde hace décadas. Proinversión no está dando la talla ni siquiera para buscar esos espacios para atraer esas inversiones que permitan ampliar el gasto público de alta gama, sino que tampoco ha sabido hacerles el seguimiento adecuado", destaca el especialista.

Un retraso importante en Tacna

De los 101 proyectos paralizados analizados, 93 cuentan con fecha de inicio y final reconocida por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Entre ellos, 16 tienen fechas de finalización que han sido superadas, según los reportes de seguimiento del MEF. De estas, 8 obras seguían paralizadas en el informe más reciente de la Contraloría, de junio de 2024. Estas obras se distribuyen en las regiones de Tacna (1), Ayacucho (1), Arequipa (2), Áncash (2), Tumbes (1) e Ica (1).

Entre estas 8 obras, el proyecto con mayor retraso en la ejecución presupuestal es la "Creación LT 66KV Los Héroes - Zofratacna - Se Tarada", ubicado en el distrito de Tacna. 

En marzo de 2024, el monto de inversión de esta obra fue actualizado a 18 millones 162 mil 987 soles. Hasta la fecha, el MEF reporta una inversión de 11 millones 254 mil 156 soles, lo que representa un 62% de avance en la ejecución del presupuesto asignado. Sin embargo, el proyecto ha estado paralizado desde noviembre de 2020, tras la resolución del contrato con el contratista Construcciones Electromecánicas Delcrosa S.A. por "incumplimiento de obligaciones contractuales". Según Infobras, el avance físico de la obra es de apenas 49,15%.

El proyecto ha enfrentado dificultades desde 2021. El informe de control N° 004-2021-OCI/2624-SCC, que evaluó el período de mayo de 2019 a marzo de 2021, identificó cuatro observaciones sobre la ejecución de la obra. Entre estas, se señaló que Electro Sur, la empresa a cargo, entregó un adelanto de 3 millones 260 mil 856 soles para la compra de materiales sin contar con un cronograma de adquisiciones definido. Además, no se supervisó adecuadamente que el avance programado coincidiera con el avance real de la obra, a pesar de que ya se registraban atrasos en su ejecución.

Este proyecto también aparece como paralizado en el informe de la Contraloría de junio de 2024.

Por otro lado, entre las 93 obras catalogadas como paralizadas a diciembre de 2023 con fecha de inicio conocida, se encuentran proyectos que comenzaron desde el año 2010 en adelante. De este conjunto, 47 continuaban paralizadas en el último informe de junio de 2024. El año con mayor número de proyectos que iniciaron y quedaron paralizados fue 2014, con 14 obras, de las cuales 10 aún figuran como paralizadas en 2024, según la Contraloría.

De acuerdo con el abogado especializado en contrataciones del Estado, Marco Montoya, muchos de los incumplimientos de contrato obedecen a situaciones de falta de liquidez o demoras injustificadas en la ejecución de los proyectos.

“A veces los contratistas se demoran y no tienen el financiamiento adecuado. A veces se consorcian empresas muy pequeñas y se requiere que venga un contratista grande. A veces los consorcios pierden capacidad de financiamiento con los bancos con lo cual, por la demora de los proyectos, comienzan a tener retrasos e incumplimientos”, menciona Montoya.

“Ya no ponen 30 obreros, ponen 20 para ahorrarse los costos. Comienzan a demorar los proyectos. Comienzan a tener paralizaciones, demoras, atrasos que ocasionan que tengan penalidades y que las entidades comiencen a resolver los contratos”, sostiene el especialista.    

Referencia del avance en el proyecto "Creación LT 66KV Los Héroes - Zofratacna - Se Tarada", en Tacna. Fuente: Infobras.

Parálisis en el Midagri y el MTC

Las entidades del gobierno nacional con más proyectos paralizados a diciembre de 2023 son el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri), con 11 proyectos detenidos bajo el Programa Subsectorial de Irrigaciones y 10 proyectos a cargo de Agro Rural (21 en total). Le sigue el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), que suma 10 proyectos paralizados, además de otros 9 proyectos a cargo de Provías Descentralizado y Provías Nacional (19 en total).

En conjunto, los 21 proyectos dependientes del Midagri suman un total de 289 millones 792 mil 487 soles en inversión, de los cuales aún quedan por ejecutar 119 millones 899 mil 092 soles (41% sin ejecutar). Por su parte, los 19 proyectos a cargo del MTC alcanzan un total de 976 millones 103 mil 040 soles, con un saldo pendiente de ejecución de 659 millones 145 mil 874 soles (67% sin ejecutar).

Entre ambos ministerios se contabilizan 40 proyectos paralizados, lo que representa más de un tercio del total de proyectos analizados. De estos, 25 también figuraban como paralizados en el informe de la Contraloría de junio de 2024.

En cuanto a las regiones con menor ejecución presupuestal respecto a los 101 proyectos identificados, Cajamarca encabeza la lista con 980 millones 198 mil 568 soles sin ejecutar, correspondientes a cinco proyectos. Le sigue Piura, con 752 millones 410 mil 169 soles pendientes de ejecución en cuatro proyectos. Finalmente, Lima ocupa el tercer lugar, con un monto de 527 millones 427 mil 939 soles sin ejecutar, correspondiente a cinco proyectos.

Para el economista, Eduardo Recoba, esta parálisis también tiene como arista a la corrupción, la cual, según el especialista, obstaculiza la eficiencia y la eficacia en la ejecución de proyectos de gran envergadura, debido a que quebranta la confianza en el Estado y en los grandes proyectos, lo que, a su vez, desincentiva la participación de la inversión privada. Para Recoba, si el sector privado no percibe iniciativas públicas de alto impacto, no tiene motivos para ajustar su estrategia de riesgo e invertir.

"Hace 48 horas hemos visto ya el segundo presidente encarcelado del Perú; encarcelado por corrupción. Esta corrupción que se come el 10% de presupuesto nacional que equivale a 24 mil millones de soles, más o menos, es la que tampoco permite que hayan más y mejores espacios de eficiencia y eficacia en función a proyectos de alta gama”, refiere el economista.

Mientras que para el abogado Marco Montoya, la paralización de los grandes proyectos de infraestructura e inversión estatal, resulta el gasto más caro. Menciona el caso del Hospital Lorena, en el Cusco, cuyo costo inicial fue de 190 millones de soles y luego pasó a costar más de mil millones. "Una obra paralizada, detenida, es más cara volverla a reactivar. La obra más cara es aquella obra que no se termina porque después hay que reactivarla", concluye Montoya.